La evidente actualidad y visibilidad de los casos y denuncias por acoso sexual/laboral en ámbitos donde predominan las situaciones de poder sobre personas subordinadas nos ha llevado a fijarnos en entornos como las Administraciones Públicas, en las que su especial estructura, regulación e idiosincrasia en general pueden generar algunas dudas sobre cómo imputar responsabilidades, y qué responsabilidades, a quien actúa como empleadora y debe proteger a sus empleados.
Dice el art.14 EBEP (actualizado por Ley 4/2023, 28 de febrero) que “Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio: h) Al respeto de su intimidad, orientación e identidad sexual, expresión de género, características sexuales, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, de orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales, moral y laboral”. La Administración, pues, como empleadora, también es responsable, al igual que las empresas, por las conductas acosadoras de su propio personal o de personal externo, siempre que quede acreditado que, habiendo conocido, o debiendo conocer los hechos, no hubiera tomado medidas suficientes y adecuadas para evitar la referida situación (Criterio Técnico 69/2009, sobre las actuaciones de la ITSS en materia de acoso y violencia en el trabajo). Ello implica controles preventivos, detectivos y correctivos, más los correspondientes seguimientos. Las distintas unidades administrativas deben disponer, por tanto, de sus protocolos de acoso, a los que deben dar oportuno cumplimiento.
¿Qué ocurre si no se cumple con estas obligaciones?
Una de las posibles consecuencias de estos incumplimientos, según se prevé en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, de 4 de agosto de 2000 (en adelante, LISOS), es la responsabilidad administrativa del empleador (art. 8.13 LISOS). Las sanciones en la LISOS por acoso pueden alcanzar los 225.018 euros. Ahora bien, y ojo a esto: si el incumplimiento es calificado de infracción en materia de Prevención de Riesgos Laborales (en adelante, PRL), las sanciones podrían alcanzar entonces los 983.736 euros. Tal cosa puede suceder desde el momento en que el acoso es reconocido como factor de riesgo físico y psicosocial para el trabajador, como se desprende del Convenio 190 OIT, sobre violencia y acoso y su Recomendación 206, así como del Criterio Técnico 104/2021, sobre actuaciones de la ITSS en riesgos psicosociales. Es un hecho cómo hoy la PRL está fagocitando la responsabilidad por acoso. Es más, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (en adelante, ITSS) podría instar asimismo la condena por recargo de prestaciones de Seguridad Social si, como consecuencia del acoso, se materializara un daño para la salud del trabajador que generara un derecho a prestación económica de la Seguridad Social.
Ante esto, la pregunta podría ser: ¿se puede aplicar la LISOS a la Administración? En la medida en que actúe como empresario laboral (esto es, solo si la víctima es personal laboral), la Administración es responsable de sus infracciones laborales. No obstante, por Criterio Técnico 25/2000, de 10 de febrero, la ITSS aplica la imposibilidad de «autosanción» (se dice que la potestad sancionadora no es “autopunitiva”), pues se considera inadmisible por razones técnicas la posibilidad de sancionar en los supuestos de concurrencia, en los órganos sancionador y sancionado, de idéntica personalidad jurídica; no así cuando existe personalidad jurídica diferenciada, propia e independiente, en el ente u órgano sancionado respecto del órgano sancionador. Y es que, sobre este asunto último, ha de recordarse que la competencia de la ITSS en esta materia abarca también las relaciones de las Administraciones Autonómicas y Entidades Locales con el personal a su servicio sujeto a relación laboral; y por lo que se refiere al personal civil con relación de carácter administrativo o estatutario, salvo atribución expresa a otro órgano diferente, la ITSS será igualmente competente para actuar (Disposición Adicional Tercera 2.b) LPRL). Por tanto, en dichos casos, al darse tal diferenciación de personalidad jurídica, es posible el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa por los órganos de la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias sancionadoras. Esa personalidad jurídica diferenciada también se da en los supuestos relativos al ejercicio de la potestad sancionadora de los órganos de la Administración General del Estado frente a las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado. Tal criterio es el reiteradamente mantenido por el Servicio Jurídico del Estado en numerosos dictámenes.
Se advierte asimismo que el criterio expuesto no afecta a la práctica de actas de liquidación y otras actuaciones en materia de Seguridad Social de carácter no sancionador, por tratarse de obligaciones derivadas de la relación jurídica de Seguridad Social, cuyo nacimiento crea obligaciones contributivas parafiscales, normalmente económicas o instrumentales, frente a la Tesorería General de la Seguridad Social (afiliación, alta, etc.) que, como se sabe, no entrañan ejercicio de facultad sancionadora. La especialidad recogida afecta exclusivamente a la imposición de la sanción pecuniaria, por lo que, en los casos en que no proceda la “autosanción”, la Inspección debe advertir o requerir al organismo responsable para que en el plazo que se le señale, adopte las medidas para el cumplimiento de la normativa de orden social.
En materia de Seguridad y Salud, la situación es similar, pero por un fundamento jurídico distinto. Los incumplimientos en materia de PRL de las Administraciones Públicas relativos al personal laboral, aunque también al personal funcionario en este caso, no pueden ser objeto de sanción, en ningún caso, ni siquiera para las Comunidades Autónomas, Administración Local y Administración institucional (organismos autónomos y agencias públicas). Y ello porque, en esta ocasión, no es un Criterio Técnico, sino la LPRL la que, en su art. 45, directamente determina que la responsabilidad administrativa de la Administración se reduce a que la ITSS pueda efectuar un requerimiento al órgano competente responsable de aquella sección donde se haya producido el incumplimiento la realización de las medidas correctoras; requerimiento que no cabe confundir con el requerimiento común a que se refiere el artículo 43 LPRL. Se trata de auténticas actas de infracción, con todos sus requisitos, en los que la propuesta de sanción pecuniaria queda sustituida por la propuesta de implantación de las referidas medidas correctoras. Pero nada más.
¿Y no podría haber otras responsabilidades más contundentes? ¿Qué hay de la responsabilidad penal? Para empezar, el tipo penal del art.184 del Código Penal, que castiga por acosar gravemente, no incluye conductas omisivas, es solo para personas físicas. Cierto es que, desde la entrada en vigor de la Ley 10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual, si se comete este delito en el seno de una empresa que no cuente con Sistemas de Gestión de Compliance Penal, la persona jurídica es susceptible de ser condenada a multa de seis meses a dos años, así como a penas de disolución de la persona jurídica, cese de actividades, clausura de locales, etc. Pero las Administraciones Públicas no están obligadas a tener un programa de compliance penal de la misma forma que las empresas privadas (a salvo, quizás, las sociedades mercantiles de naturaleza pública). Sin embargo, sí se dice que: “Tanto las empresas como las Administraciones Públicas deberán promover condiciones de trabajo que eviten la comisión de delitos y otras conductas contra la libertad sexual y la integridad moral en el trabajo, incidiendo especialmente en el acoso sexual y el acoso por razón de sexo, incluidos los cometidos en el ámbito digital. Asimismo, deberán arbitrar procedimientos o protocolos específicos para su prevención, detección temprana, denuncia y asesoramiento a quienes hayan sido víctimas de estas conductas” (arts. 12 y 13 Ley 10/2022). Sin duda, están obligadas a cumplir las leyes, a conducirse según los principios de integridad y transparencia (ver, por ejemplo, las obligaciones impuestas por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre), y sí deben implementar la obligación de contar con canales de denuncia y otros controles internos (de hecho, la Ley 2/2023, de 20 de febrero, establece la obligación para las Administraciones Públicas de contar con un canal de denuncias que garantice el anonimato del denunciante y su protección).
Resultado de todo esto es que pueda afirmarse que la responsabilidad de la Administración será fundamentalmente patrimonial. La víctima tendrá el derecho a demandar judicialmente para que cese el acoso y ser resarcida. Particularmente, para la tutela de los derechos fundamentales que se vean transgredidos con el acoso (a través de indemnizaciones, medidas cautelares, etc.), el orden social tiene un procedimiento especial; de manera que “La víctima del acoso podrá dirigir pretensiones, tanto contra el empresario como contra cualquier otro sujeto que resulte responsable, con independencia del tipo de vínculo que le una al empresario. (…) sin que deba ser demandado necesariamente con el empresario el posible causante directo de la lesión, salvo cuando la víctima pretenda la condena de este último o pudiera resultar directamente afectado por la resolución que se dictare”, según reza el art. 177.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (en adelante, LRJS).
En caso de que la víctima fuera personal funcionario, debería acudir, sin embargo, a la jurisdicción contencioso-administrativa para reclamar tal responsabilidad patrimonial a la Administración. La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante, LRJCA), cuenta también con un proceso especial de derechos fundamentales para los casos de vulneración de principios constitucionales dentro del marco de la relación funcionarial, como son los casos de acoso laboral. Lo que ocurre es que, nuevamente, la PRL absorbe todo lo que se aproxima a ella, y en la medida en que estas conductas atenten contra la salud o la integridad física (se excluirían, por tanto, los daños morales), por los incumplimientos de los protocolos y para la exigencia de responsabilidades (afecten a funcionarios o a personal laboral), la jurisdicción competente es la social (art.2 e) LRJS), facilitando a los funcionarios la tutela de su seguridad y salud en condiciones de igualdad con los trabajadores del sector privado.
Así lo ha venido reconociendo la Sala Cuarta del Tribunal Supremo (en sentencias de 11 de octubre de 2018 y de 17 de febrero de 2021) y lo confirma más recientemente la STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo) 478/2025 de 24 abril (Rec. 6952/2022), que recoge además un asunto particular, el cual entraña una situación más compleja para el caso en que el protagonista del acoso sea un funcionario (sea cual sea el régimen jurídico, laboral o funcionarial, por el que se rijan sus víctimas), pues la competencia correspondería en principio a la jurisdicción social, como decimos, salvo si el comité interno propone que se abra expediente disciplinario al denunciado y la resolución administrativa acuerde su incoación, aun cuando establezca otras medidas de carácter preventivo y/o protector. En el escenario descrito, se podría sostener que la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de la impugnación de la posible sanción que se imponga en el futuro al funcionario, por mor de lo preceptuado en el art. 1.1 LRJCA, arrastraría el enjuiciamiento sobre la propia existencia del acoso y la procedencia de las restantes medidas propugnadas. Para Emilio PALOMO BALDA (Revista de Jurisprudencia Laboral. Número 5/2025), esta tesis suscita dudas, pues también se puede mantener con fundamento que la parte medular de la resolución emitida radica en la preservación de la dignidad, la integridad moral y la salud de los empleados públicos perjudicados, una vez comprobado el comportamiento denunciado, por lo que la oposición del agresor debería canalizarse a través de la jurisdicción social, sin perjuicio de la acción que en su momento pueda deducir ante el orden contencioso-administrativo contra la sanción que traiga causa de su conducta, teniendo en cuenta además que las actuaciones disciplinarias pueden suspenderse hasta tanto se pronuncie el orden social.
En conclusión, cuando se trate de actuaciones administrativas no preventivas, fundamentalmente represivas de conductas de empleados públicos constitutivas de acoso laboral, tipificadas como falta muy grave por el art. 95.2 o) EBEP, sería la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para conocer los recursos que puedan interponer los interesados; siendo el elemento determinante la naturaleza (disciplinaria, en este caso) del acto recurrido. Y ello con independencia de que el sujeto pasivo sea funcionario o personal laboral. A salvo dicha situación concreta, el orden jurisdiccional social es el competente para conocer la impugnación de resoluciones que establezcan medidas de prevención del acoso laboral que no sean disposiciones generales, o de actuaciones de las Administraciones públicas que infrinjan esas medidas preventivas, o cuando se pretenda la exigencia de responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de esas medidas. Como señala nuestro compañero Alfonso ESTEBAN MIGUEL (“La compleja delimitación de competencias entre la jurisdicción social y la contencioso-administrativa en materia de empleo público”, en el Libro homenaje a Jesús R. Mercader Uguina por sus 25 años de Cátedra, Tirant lo Blanch, 2025), “esta diferenciación en la competencia busca asegurar una protección eficaz de los derechos de los empleados públicos, asignando a cada orden jurisdiccional el conocimiento de las materias que le son propias”.
