Con gran expectación, al menos a juzgar por el volumen de asistentes en la sala, se ha hecho por fin pública la STJUE de 11 de noviembre de 2025 (C-19/23), que resuelve el recurso de anulación contra Directiva (UE) 2022/2041 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de octubre de 2022 sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea. La Sala, prácticamente ignorando la Opinión del Abogado General Emiliou, que se menciona de pasada dos veces, acoge solo parcialmente el recurso, anulando la frase «incluidos los elementos a que se refiere el apartado 2», que figura en la quinta frase del artículo 5.1, el artículo 5.2, así como la parte de la frase «siempre que la aplicación de ese mecanismo no dé lugar a una disminución del salario mínimo legal», alojada en el artículo 5.3.
¿Reacciones? Pues todos contentos. Los agentes sociales nórdicos (y sus instituciones), aunque, lógicamente, hubieran preferido otra decisión, parecen más calmados, pudiendo vender la anulación parcial como una victoria a sus respectivas parroquias. La postura nórdica solo puede entenderse si se tiene en cuenta el especial papel y valor que la negociación colectiva tiene en su sistema de relaciones laborales. También, todo sea dicho de paso, por los efectos perversos de decisiones, muy alejadas en el tiempo, pero que todavía se dejan sentir, como Laval, Viking o Luxembourg. Los que apoyaron firmemente la Directiva, como una pieza clave del aire fresco que en el ámbito social trajo consigo la Comisión von der Layen -especialmente en su primer mandato- también pueden estarlo por los motivos que a continuación expondremos.
Al margen de lo fáctico o de lo político, sin embargo, la principal aportación de la sentencia, a mi juicio, es proponer una guía de interpretación de las competencias que, en materia social, contiene el art. 153 TFUE. Esta guía descansa sobre el concepto de “injerencia directa”, que podría definirse como una regulación sustantiva o de fondo inmediata, sin margen de actuación para el Estado Miembro, lo que le estaría vetado a la Unión conforme las exclusiones previstas en el apartado quinto del mismo precepto. En palabras de la propia Sala, con el término “injerencia directa” se refiere a medida «que uniformen todo o parte de los elementos constitutivos de los salarios o de su nivel en los Estados miembros o incluso las que establezcan un salario mínimo» (apartado 68). Nótese que el Tribunal opta por un mecanismo interpretativo no del todo nuevo, como diremos más adelante, que rechaza el reparto de materias como solución jurídica y que parte de la realidad de que el salario es una condición de trabajo esencial, que tiene conexiones obvias con la fijación de su nivel, de lo que se deriva que, por tanto, lo más sensato es establecer un reparto competencial basado más bien en el grado de intervención que en una distribución de materias dentro de la “remuneración”.
En efecto, y comenzando por el final, para el rechazo de la anulación total de la Directiva por falta de competencia, el Tribunal se basa en su jurisprudencia anterior en la que ha declarado que la base jurídica para adoptar este acto debe determinarse conforme a esa finalidad o ese componente principal. Solo con carácter excepcional un acto de la Unión deberá adoptarse simultáneamente sobre distintas bases jurídicas, a saber, cuando ese acto persiga al mismo tiempo varias finalidades o tenga varios componentes vinculados de manera indisociable. Aquí, tal base es el art. 153.1.b) TFUE, las «condiciones de trabajo», por más que haya conexiones obvias con la negociación colectiva y la libertad sindical, conexiones que, sin embargo, la Sala considera accesorias a la principal (apartado 136).
No puede ser de otra forma si se tiene en cuenta que el objetivo principal de la Directiva es «mejorar las condiciones de vida y de trabajo en la Unión, en particular la adecuación de los salarios mínimos para los trabajadores, al objeto de contribuir a una convergencia social al alza y reducir la desigualdad salarial» (apartado 57). Para alcanzar estos objetivos la norma, conforme a su artículo 1.1, interpretado a la luz de su considerando 18, establece un marco estructurado en torno a tres ejes principales, mencionados en las letras a) a c) de dicha disposición. El primer eje se refiere a la adecuación de los salarios mínimos legales con el objetivo de lograr unas condiciones de vida y de trabajo dignas. El segundo eje atañe al fomento de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios. Por último, el tercer eje alude a la mejora del acceso efectivo de los trabajadores a los derechos a la protección del salario mínimo, cuando así lo establezcan el Derecho nacional o los convenios colectivos (apartado 60). A su vez, el artículo 5 sería el vehículo jurídico para cumplir con el primero, el artículo 4 con el segundo y los artículos 9 a 13 con el tercero.
Pues bien, en relación al artículo 4.1 y el objetivo de fomentar la negociación colectiva en el ámbito de los salarios mínimos, el Tribunal de Justicia entiende que, aunque la Directiva introduce cierta forma de intervención estatal en los procedimientos de negociación colectiva sobre la fijación de salarios, de ello no se deriva que sus disposiciones supongan una injerencia directa del Derecho de la Unión en la determinación de tales remuneraciones. Si se prefiere hay injerencia, pero es indirecta, no sustantiva o instrumental. Esto es así, porque, a juicio de la Sala, por una parte, «el referido artículo 4 no interfiere en la elección de los Estados miembros en cuanto al modelo de fijación de los salarios, esto es, bien por vía legislativa, bien mediante la negociación colectiva, bien mediante una combinación de ambas. Por lo demás, el considerando 12 de la Directiva impugnada precisa que “deben respetarse las diferentes tradiciones nacionales de los Estados miembros”»; y, por otra parte, «el citado artículo 4 no regula el contenido ni prescribe el resultado de la negociación colectiva. Como alegan el Parlamento y el Consejo, las diferentes medidas que el mismo artículo 4 contempla no imponen a los Estados miembros obligaciones de resultado, sino, a lo sumo, obligaciones de medios» (apartados 78 y 79). Nótese, todo sea dicho de paso, cómo el Tribunal delinea una guía de interpretación muy clara, combinando articulado y exposición de motivos, de cara a su trasposición por parte de los Estados Miembros.
Lo mismo ha de concluirse respecto del apartado segundo del mismo precepto, pues «está formulado de manera que se garantice plenamente la autonomía de los interlocutores sociales. […] El referido artículo 4 debe interpretarse en relación con el considerando 19 de la Directiva impugnada, que puntualiza que esta no interfiere con la libertad de los Estados miembros de, en particular, fomentar el acceso a la protección del salario mínimo establecida en los convenios colectivos, “de conformidad con el Derecho y los usos nacionales, y las especificidades de cada Estado miembro y con pleno respeto de las competencias nacionales y el derecho de los interlocutores sociales a celebrar convenios”. De ello se deduce que el citado artículo 4 respeta el amplio margen de apreciación de que gozan los interlocutores sociales en el marco de la negociación y de la celebración de convenios colectivos» (apartados 81, 82 y 83).
Por lo que respecta al artículo 5.1 y el objetivo de establecer procedimientos de fijación y actualización de los salarios mínimos legales, la norma obliga a los Estados miembros a establecer mecanismos jurídicos que se guíen por criterios que se deben diseñar a nivel nacional para contribuir a la adecuación de tales salarios y a su actualización, criterios cuya ponderación relativa también pueden determinar. Pues bien, a juicio de la Sala, «la Directiva impugnada no supone una injerencia directa del Derecho de la Unión en la determinación de las remuneraciones», pues los Estados miembros son libres de establecer los instrumentos jurídicos que consideren más adecuados de acuerdo con sus ordenamientos jurídicos.
Sin embargo, como hemos adelantado, los apartados segundo y tercero de este precepto sí plantearon alguna dificultad mayor. El artículo 5.2 establecía una serie de variables a tener en cuenta y que, aquí está clave, debían tenerse presentes en todo caso, con independencia de que las regulaciones nacionales pudieran establecer otras. Pues bien, a juicio de la Sala, «al imponer la utilización de esos elementos en los procedimientos de fijación y de actualización de los salarios mínimos legales, el legislador de la Unión ha establecido un requisito que se refiere a los elementos constitutivos de esos salarios, lo que tiene una incidencia directa en la cuantía de estos. […] En consecuencia, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva impugnada supone una armonización de una parte de los elementos constitutivos de dichos salarios y, por tanto, una injerencia directa del Derecho de la Unión en la determinación de las remuneraciones» (apartados 95 y 96). Nótese que si el listado hubiera sido ejemplificativo, no hubiera habido problema alguno con este apartado y que, en todo caso, que se hayan de tener en cuenta distintos tipos de variables objetivas en los mecanismos jurídicos de determinación de los salarios mínimos es algo que sigue plenamente vigente.
Lo mismo ocurre con el artículo 5.3, relativo a los mecanismos automáticos de indexación de los salarios mínimos legales. El problema aquí es que, aunque el precepto se remite al Derecho nacional y a los usos nacionales en lo que atañe a los criterios apropiados en los que debe basarse tal mecanismo, supedita, en su última parte de la frase, su utilización al requisito de «que la aplicación de ese mecanismo no dé lugar a una disminución del salario mínimo legal». A juicio del Tribunal, «de ello se deduce que dicha disposición, en la medida en que impone una cláusula de no disminución de la cuantía del salario mínimo legal a los Estados miembros que utilicen un mecanismo automático de ajuste de indexación de esos salarios, supone, como sostiene acertadamente el Reino de Dinamarca, una injerencia directa del Derecho de la Unión en la determinación de las remuneraciones» (apartado 98).
Para el resto de apartados de este precepto y para el artículo 6, el Tribunal concluye que no hay injerencia directa y que, por tanto, la UE no regula de forma sustantiva, sino que deja a los Estados miembros su determinación, lo que implica que estas normas respetan el reparto competencial articulado en el tantas veces mencionado artículo 153 TFUE.
Sin embargo, hay una cuestión más, en el que el TJUE no se va apartar tampoco de esta herramienta interpretativa. Mencionada la libertad sindical como otra de las materias expresamente excluidas del ámbito competencial de la Unión por el artículo 153.5 TJUE, la Sala aclara qué se entiende por injerencia directa en relación con este derecho. Pues bien, esta exclusión «no abarca cualquier medida que guarde relación con el derecho de asociación y sindicación, sino únicamente las medidas que supongan una injerencia directa del Derecho de la Unión en ese derecho o en su ejercicio. En cambio, no están comprendidas en esta exclusión las medidas que, aunque guarden relación con el derecho de asociación y sindicación, no regulan directamente este derecho, sino que regulan el derecho de negociación colectiva» (apartado 116). Dicho con otras palabras, como exclusión ha de interpretarse de forma estricta, de ahí que no quepa incluir manifestaciones íntimamente ligadas como es la negociación colectiva, sino únicamente su núcleo duro: «la libertad de los trabajadores y de los empresarios para constituir o disolver organizaciones, incluidos los sindicatos, o para adherirse o no a ellas».
En suma, con la doctrina de la “injerencia directa”, el TJUE parece rematar una guía interpretativa que ya había construido previamente (véanse las sentencias Del Cerro Alonso, apartados 40 y 46, e Impact, apartado 123), pero que completa aquí al aplicarla de forma concreta y particular a la remuneración -tal y como viene a reconocer en los apartados 69 y 70-. El resultado, como dijimos al principio pudiera contentar a todas las partes, al margen de que, jurídicamente, termina de construirse un criterio robusto, práctico y bien delimitado.
