Contextualización y consideraciones sobre la posibilidad de convertir en fijos a los empleados públicos temporales como consecuencia de la temporalidad irregular y abusiva padecida (Parte I)

Contextualización y consideraciones sobre la posibilidad de convertir en fijos a los empleados públicos temporales como consecuencia de la temporalidad irregular y abusiva padecida (Parte I)

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En esta entrada y su segunda parte (quepublicaremos mañana) se llevará a cabo una contextualización de la temporalidad en las Administraciones públicas y se realizarán una serie de consideraciones sobre la posibilidad de convertir en fijos a los empleados públicos temporales como consecuencia de la temporalidad irregular y abusiva padecida.

En este primer apartado nos centraremos en la contextualización de la temporalidad en las Administraciones públicas, para, conforme a la misma, analizar las situaciones de temporalidad más problemáticas.

Contextualización de la temporalidad en las Administraciones públicas

Las Administraciones públicas no son una excepción. También emplean en régimen de temporalidad y durante las últimas décadas han cometido irregularidades y abusos. Para revertir la situación se están adoptando medidas. La última propuesta llega desde el TJUE: convertir en fijos a los empleados que padecen abusos. En realidad, se trata de una mera posibilidad y, a buen seguro, no constituya la más adecuada, tal y como se analizará.

Las Administraciones públicas son muy importantes como empleadoras, pues como consecuencia de la cantidad de servicios que ofrecen cuentan con muchos empleados. La regla general es que tales empleados deberían ser fijos cuando los servicios son estructurales, es decir, cuando se ofrecen con continuidad, con carácter estable.

Por consiguiente, las Administraciones públicas solamente debieran recurrir a la temporalidad cuando existan razones objetivas. Así se deduce de la Directiva 1999/70/CEE, relativa al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada (cfr. Considerandos 6 y 7.a y Cláusula 3.1).

En su modo de proceder las Administraciones públicas deberán ser ejemplares. Sin embargo, la experiencia demuestra que también cometen irregularidades y abusos, al valerse de la temporalidad. Por ello, uno de los objetivos de la Directiva 1999/70/CEE radica en establecer un marco para evitar los abusos en la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada (cfr. cláusula 5). En dicho marco se han establecido las medidas que debieran adoptar los Estados miembro, siempre que en los mismos no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos. Precisamente, con el objetivo de limitar la utilización desproporcionado de la temporalidad se aprobó la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (al respecto resulta de gran interés el estudio llevado a cabo por los profesores Monereo Pérez, Rodríguez Escanciano y Rodríguez Iniesta). Conforme a las posibilidades que la misma ofrece, se están llevando a cabo procesos de consolidación en las distintas Administraciones.

En cualquier caso, para acabar con la temporalidad irregular y abusiva es imprescindible tener en cuenta la jurisprudencia del TJUE. Ciertamente, su jurisprudencia condiciona sobremanera las medidas que adoptan los Estados miembro.

Las situaciones de temporalidad más problemáticas

Las Administraciones públicas cuentan con distintas modalidades para valerse de empleo temporal, cuando su intención es llevar a cabo una gestión directa de los empleados: contratos de trabajo temporales, funcionarios interinos, personal eventual y personal estatutario temporal. Igualmente, puede suceder que, al margen de la gestión directa, empleados utilizados, indirectamente, con carácter temporal, por distintos motivos acaben convirtiéndose en empleados públicos de carácter temporal.

Respecto al fraude y los abusos, son dos las situaciones que deben destacarse entre el personal laboral: la interinidad por vacante y los indefinidos no fijos. Además, la utilización en fraude de ley y con abuso del contrato de interinidad por vacante conlleva la conversión del interino en indefinido no fijo. No obstante, para que no se produzca esa conversión se han adoptado medias en la Disposición Adicional 4 del Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo.

La figura del indefinido no fijo es de creación jurisprudencial (STS 4ª, de 7 de octubre de 1996, núm. rec. ud. 3307/1995), precisamente, para hacer posible que concurran dos fines, por una parte, sancionar los abusos cometidos por las Administraciones públicas en la contratación temporal laboral y, por otra parte, respetar las garantías constitucionales de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público (en el mismo sentido, pueden consultarse, entre otras, la STS 4ª, de 25 de noviembre, núm. rec. ud. 2337/2020, y STS 4ª, de 12 de diciembre de 2023, núm. rec. ud. 3146/2022).

Asimismo, la STS 4ª, de 2 de abril de 2018 (núm. rec. 27/2017) reconoció el carácter temporal de los indefinidos no fijos, sin perjuicio de las particularidades que presentan. Recientemente, es lo que ha reconocido también la STJUE de 22 de febrero de 2024 (Asuntos acumulados C-59/22, C-110/22 y C-159/22, Asunto UNED).

Al margen de los contratos de trabajo, los principales problemas relacionados con la temporalidad se producen con los funcionarios interinos.

La figura del indefinido no fijo

La STS 4ª, de 2 de abril de 2018 (núm. rec. 27/2017) mencionó expresamente el ATJUE de 11 de diciembre de 2014 (Asunto C-86/14, Asunto Marta León), donde se reconoció que los indefinidos no fijos se incluyen en la Directiva 1999/70/CEE. Además, ese ATJUE entendió que el hecho de que los empleados se conviertan en indefinidos no fijos constituye una sanción que debe soportar la Administración por el recurso abusivo a sucesivos contratos de trabajo de duración determinada, sin que por ello se modifique la propia naturaleza temporal de estos contratos.

El problema es que con la figura de los indefinidos no fijos se prolonga en el tiempo una situación que nunca debió producirse, en la medida en que se mantiene como empleado público a quien no cumple con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Dicho con otras palabras, como afirmara Arufe Varela, en esos casos se legaliza una contratación en origen fraudulenta y se atenga contra el interés general. Además, debe echarse mano de recursos públicos si se extingue el contrato, bien porque se amortiza el puesto de trabajo conforme a la legalidad (se abona la cantidad correspondiente a los despidos objetivos: STS 4ª, de 24 de junio de 2014, núm. rec. 217/2013), bien porque se amortiza el puesto de trabajo ilegalmente (se abona la cantidad correspondiente a los despidos improcedentes: STS 4ª, de 12 de septiembre de 2023, núm. rec. ud. 3791/2020), bien porque como consecuencia del concurso la plaza acaba cubriéndola otra persona (se abona la cantidad correspondiente a los despidos objetivos: STS 4ª, de 28 de marzo de 2017, núm. rec. ud. 1664/2015, STS 4ª, de 28 de junio de 2021, núm. rec. ud. 3263/2019), bien porque como consecuencia del proceso de consolidación de la Ley 20/2021 se pierde la plaza, por no superar el proceso (se abona la cantidad correspondiente a los despidos objetivos, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.6 de la Ley 20/2021). Asimismo, es posible que pronto el TJUE reconozca que quienes obtengan la plaza como consecuencia del concurso o de la consolidación también tienen derecho a cobrar la indemnización correspondiente a los despidos objetivos, por haber sido, previamente, un empleado indefinido no fijo (en este sentido se recomienda la lectura del análisis realizado al respecto por Beltrán de Heredia Ruiz). Hay que tener en cuenta que así se deduce de la STJUE de 22 de febrero de 2024 (Asuntos acumulados C-59/22, C-110/22 y C-159/22, Asunto UNED) y que el 19 de mayo de 2022 se planteó en esa misma línea una cuestión prejudicial que está por resolver por el TJUE, a instancias del Juzgado de Contencioso Administrativo núm. 7 de Barcelona (Asunto 332/22).

De todos modos, para adquirir la condición de indefinido no fijo es necesario que así se reconozca por sentencia judicial. Respecto a los supuestos en los que se produce dicha situación deben resaltarse el encadenamiento de contratos temporales (STS 4ª, de 3 de diciembre de 2013, núm. rec. ud. 816/2013); la superación del plazo previsto para la convocatoria de oferta de empleo en contratos laborales interinos por vacante, siempre que el retraso en la cobertura de plazas constituya fraude de ley o abuso de Derecho (STS 4ª, de 24 de abril de 2019, núm. rec. ud. 1001/2017); la utilización de modalidades de contratos laborales en fraude de ley (STS 4ª, de 19 de marzo de 2002, núm. rec. ud. 1251/2001); o la duración inusualmente larga del contrato de interinidad por vacante sin que se cubra definitivamente la plaza (STS 4ª, de 12 de enero de 2022, núm. rec. ud. 4915/2019).

El supuesto de los funcionarios interinos

Los funcionarios interinos se regulan en el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TRLEBEP).

Debe tenerse en cuenta lo establecido por la STS 3ª, de 26 de septiembre de 2018 (núm. rec. 1305/2017). Así, conforme a la misma, los funcionarios interinos que padecen una situación de abuso por el incumplimiento de las medidas contempladas en el artículo 10 del TRLEBEP, si bien no se convierten en personal indefinido no fijo, subsisten y continúan con su relación de empleo de funcionario interino, con los derechos profesionales y económicos inherentes a ella hasta que la Administración cumpla en debida forma lo que establece con carácter básico el artículo 10 del TRLETB. De este modo, en la práctica, resulta extrapolable a esta situación lo ya indicado respecto a los indefinidos no fijos, con las consecuencias ya señaladas.

Con todo, no cabe olvidar las medidas contempladas para evitar esa situación en la Ley 20/2021, que procede a modificar el artículo 10 del TRLEBEP y a añadir en esta norma la Disposición Adicional 17ª.

2 comentarios en «Contextualización y consideraciones sobre la posibilidad de convertir en fijos a los empleados públicos temporales como consecuencia de la temporalidad irregular y abusiva padecida (Parte I)»

  1. Muchas gracias por su opinión. A mi modo de ver, el último aspecto relativo a los funcionarios interinos queda, con lo importante que es, un poco flojo.
    Gracias de nuevo

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