Símbolos religiosos en los lugares de trabajo de las Administraciones Públicas: criterios marcados por el TJUE.

Símbolos religiosos en los lugares de trabajo de las Administraciones Públicas: criterios marcados por el TJUE.

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Asistimos a un nuevo capítulo de la serie “Símbolos religiosos en los lugares de trabajo”. La novedad esta vez no reside tanto en la introducción de nuevos criterios (aunque hay alguno que destacar), sino en que, por primera vez, los hechos, y la fijación de dichos criterios, se circunscriben a un servicio público, ante una medida adoptada por una administración pública, y no por un empleador privado (ámbito al que se referían hasta el momento las SSTJUE, recientemente de 15 de julio de 2021 y de 13 de octubre de 2022). Y es por ello por lo que probablemente la noticia haya alcanzado gran repercusión en prensa y en diferentes blogs y revistas digitales.

Todas las novedades provenientes de estas cuestiones, en nuestro mundo globalizado y multicultural, alcanzan especial importancia en España; no solo por la obligada observancia de la jurisprudencia europea, sino particularmente cuando tampoco tenemos una normativa interna actualizada sobre temas religiosos. El derecho constitucionalmente consagrado a la libertad religiosa fue objeto de desarrollo a través de la Ley Orgánica 7/1980 de 5 de julio, de Libertad Religiosa; una norma con más de 40 años, que a punto estuvo de ser sustituida por una virtual Ley de Libertad Religiosa y de Conciencia, para abordar con más detalle una serie de temas, como el que hoy nos ocupa, no regulados expresamente en la ley vigente, pero cuya aprobación quedó aparcada con la llegada de la crisis económica en 2008.

Lo cierto es que la pretensión de neutralidad de las empresas privadas en el marco de su libertad de empresa, por un lado, y los símbolos religiosos como forma de expresión de las personas trabajadoras, por otro, ha sido precisamente un tema “estrella” de la jurisprudencia europea sobre la materia en los últimos tiempos. Mientras que la neutralidad del Estado en materia confesional se ha presentado siempre como una idea más que consolidada, en el ámbito privado ha generado una problemática mayor relacionada con el conflicto de derechos. Sin embargo, la sentencia objeto de este comentario tampoco ha pasado desapercibida. Hablamos de la STJUE (Gran Sala) de 28 de noviembre de 2023 (asunto C-148/22), la cual avala que las Administraciones Públicas (se habla de un “cheque en blanco”) puedan prohibir a sus empleados que lleven en el trabajo símbolos religiosos visibles, en cuanto constituyen una forma de proselitismo.

La sentencia obedece a una cuestión prejudicial, presentada por el tribunal laboral de Lieja (Bélgica). La demandante en el litigio principal trabaja para el Ayuntamiento belga de Ans y actualmente ocupa el puesto de «jefa de oficina», función que ejerce prácticamente sin ningún contacto con los usuarios del servicio público (back office). Hasta ahora, había venido desempeñando sus funciones sin llevar ningún signo que pudiera revelar sus convicciones religiosas ni formular ninguna reivindicación escrita a tal efecto. Pero en febrero de 2021 solicitó poder llevar «velo en el trabajo». La corporación municipal denegó su solicitud y prohibió provisionalmente a la demandante llevar, en el ejercicio de su actividad profesional, signos que revelaran sus convicciones religiosas, hasta la adopción de una normativa general relativa al uso de tales signos dentro de la administración municipal. Así, el 29 de marzo de 2021, el pleno del Ayuntamiento modificó su reglamento de trabajo introduciendo en él una obligación de «neutralidad exclusiva» en el lugar de trabajo, que prohíbe a todos los trabajadores del Ayuntamiento llevar, en dicho lugar, cualquier signo visible que pueda revelar sus convicciones, en particular, religiosas o filosóficas, estén o no en contacto con el público. Esta norma afecta al trabajador tanto en sus contactos con el público como en sus relaciones con sus superiores jerárquicos y sus compañeros de trabajo.

Con el cambio de normativa, la empleada consideró que se vulneraba su libertad de religión y que era víctima de una discriminación; lo cual también fue apreciado por el órgano jurisdiccional remitente, que “estima que la prohibición del uso del pañuelo islámico por parte de la demandante en el litigio principal constituye una diferencia de trato directamente basada en la religión de esta con respecto a los demás miembros del personal del Ayuntamiento, ya que otros signos de convicciones, en particular, religiosas, llevados discretamente, han sido tolerados por el Ayuntamiento en el lugar de trabajo en el pasado y siguen siéndolo. Por otra parte, considera que esta diferencia de trato no está justificada por exigencias profesionales esenciales y determinantes, en el sentido del artículo 8 de la Ley General contra la Discriminación, en la medida en que la demandante en el litigio principal desempeña sus funciones principalmente en back office, y que tal diferencia constituye, por tanto, una discriminación directa, en el sentido de la Directiva 2000/78”.

El tribunal belga asimismo “considera que la norma introducida por dicha modificación constituye, en apariencia, una discriminación indirecta, ya que es neutra, pero que la aplicación que hace de ella el Ayuntamiento se rige por una geometría variable. Así pues, según dicho órgano jurisdiccional, esta regla es «exclusiva» respecto de la demandante en el litigio principal y «más inclusiva» para sus colegas con otras convicciones”. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, apartado 2, letras a) y b), de la Directiva 2000/78 debe interpretarse en el sentido de que permite a una autoridad pública organizar un entorno administrativo totalmente neutro, prohibiendo el uso visible de signos que revelen, en particular, convicciones filosóficas o religiosas a todos los miembros de su personal, estén o no en contacto directo con el público, cuando dicha prohibición parece afectar a una mayoría de mujeres y, por tanto, puede constituir una discriminación indirecta por razón de sexo. Puede añadirse que, si atendemos también a que esta prohibición perjudica más frecuentemente a mujeres inmigrantes, podría constituir igualmente una discriminación por motivo de origen étnico. Y en el marco de nuestra Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, nos encontraríamos ante lo que se denomina discriminación múltiple o interseccional (artículo 6.3). No obstante, en esta ocasión, el TJUE declara la inadmisibilidad de la segunda cuestión prejudicial y descarta analizar la controversia desde la perspectiva de género, e insiste (como ya se hiciera en las antes mencionadas de 2021 y 2022) en que la medida o norma analizada no es discriminatoria si se aplica de forma “general e indiferenciada” a todo el personal de esa administración, como es el caso. Otra cuestión, podemos pensar, es que pudiera hablarse de una discriminación hacia los trabajadores creyentes frente a los no creyentes. Al respecto, solo podemos destacar que, como subraya la sentencia, el art. 1 de la Directiva 2000/78 cita en un mismo plano la «religión» y las «convicciones», al igual que lo hacen el artículo 19 TFUE y el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

En concreto, declara la STJUE ahora analizada que el art. 2.2 a) de la Directiva 2000/78/CE debe interpretarse en el sentido de que “una norma interna de una administración municipal que prohíbe, de manera general e indiferenciada, a los miembros del personal de dicha administración el uso visible, en el lugar de trabajo, de cualquier signo que revele, en particular, convicciones filosóficas o religiosas puede estar justificada por la voluntad de dicha administración de establecer, teniendo en cuenta el contexto que le es propio, un entorno administrativo totalmente neutro, siempre que dicha norma sea adecuada, necesaria y proporcionada, a la luz de ese contexto y habida cuenta de los diferentes derechos e intereses en juego”. Desde el punto de vista de su proporcionalidad, la medida puede estar justificada, por tanto, por la voluntad del empleador de seguir un régimen de neutralidad política, filosófica y religiosa ante sus clientes o usuarios, siempre que, en primer lugar, este régimen responda a una verdadera necesidad de aquel. Así, por ejemplo, constituye una finalidad legítima para un empresario privado ofrecer una imagen neutra ante sus clientes, lo cual está vinculado a la libertad de empresa, particularmente cuando los trabajadores van a estar en contacto con los clientes (STJUE de14 de marzo de 2017, G4S Secure Solutions, C‑157/15, y STJUE de 15 de julio de 2021, WABE y MH Müller Handel, C‑804/18 y C‑341/19 ). En el caso de las Administraciones Públicas, no hablaríamos de libertad de empresa, sino de los efectos de un estado aconfesional, marcado por el principio de neutralidad de los poderes públicos (STC 101/2004, de 2 de junio). Nos preguntamos, sin embargo, hasta dónde alcanzaría dicha pretensión de neutralidad en el sector público, habida cuenta de que la dimensión externa de la libertad religiosa se traduce, además, “en la posibilidad de ejercicio, inmune a toda coacción de los poderes públicos, de aquellas actividades que constituyen manifestaciones o expresiones del fenómeno religioso” (STC 46/2001, de 15 de febrero).

Y es aquí donde considera la STJUE de 28 de noviembre de 2023 (apartado 33) que “debe reconocerse a cada Estado miembro, incluidas, en su caso, sus entidades infraestatales, dentro del respeto de las competencias que tienen encomendadas, un margen de apreciación en la concepción de la neutralidad del servicio público que aquel pretende promover en el lugar de trabajo. En este sentido, la política de «neutralidad exclusiva» que una administración pública, en este caso municipal, pretende imponer a sus trabajadores, en función del contexto que le es propio y en el marco de sus competencias, con vistas a instaurar en su seno un entorno administrativo totalmente neutro, puede considerarse que está objetivamente justificada por una finalidad legítima, en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra b), inciso i), de la Directiva 2000/78. Puede estar igualmente justificada la elección de otra administración pública, en función del contexto que le sea propio y en el marco de sus competencias, de abogar por otra política de neutralidad, como una autorización general e indiferenciada del uso de signos visibles de convicciones, en particular, filosóficas o religiosas, también en los contactos con los usuarios, o por una prohibición del uso de esos signos limitada a las situaciones que impliquen tales contactos”. En definitiva, dependerá de la manera de entender la neutralidad del servicio público en cada Estado miembro y Administración. De la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se desprende además que la imposición de laicidad en la vestimenta, en virtud de la neutralidad que debe emanar de los servicios públicos, tampoco viola el Convenio Europeo de Derechos Humanos (entre otras, la STEDH, de 29 de junio de 2004, caso Leyla Şahin).

Ahora bien, en el caso de un empresario privado, hablaríamos de una necesidad, que incumbirá a este acreditar, tomando en consideración especialmente las expectativas legítimas de sus clientes o usuarios, así como de las consecuencias desfavorables que sufriría sin tal régimen, habida cuenta de la naturaleza de sus actividades o del contexto en el que estas se inscriben (pensemos en un perjuicio grave en la imagen de la empresa o cualquier otro motivo que haga inviable el uso de símbolos, como, por ejemplo, razones de seguridad o de salud – doctrina que se sintetiza en la STEDH de 4 de diciembre de 2008, asunto DOGRU c. FRANCIA). En el caso de una administración pública, la justificación suficiente se encontraría en “garantizar a los usuarios de sus servicios y a los miembros de su personal un entorno administrativo sin manifestaciones visibles de convicciones, en particular, filosóficas o religiosas” (STJUE, de 28 de noviembre de 2023, apartado 40). ¿Y cómo se concreta esto? Según el TJUE, “la Directiva 2000/78 solo establece un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, que deja un margen de apreciación a los Estados miembros y, en su caso, a sus entidades infraestatales, que les permite tener en cuenta el contexto que les es propio, habida cuenta de la diversidad de sus planteamientos en cuanto al espacio que pretenden otorgar a la religión o a las convicciones filosóficas en el sector público. No obstante, el margen de apreciación que se reconoce a los Estados miembros y, en su caso, a sus entidades infraestatales, a falta de consenso en el ámbito de la Unión, debe ir acompañado de un control, por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales y de la Unión, que consista fundamentalmente en comprobar si las medidas adoptadas, según los casos, a nivel nacional, regional o local están en principio justificadas y si son proporcionadas”.

Ha de recordarse que, según nuestro Tribunal Constitucional (STC 52/1995, de 23 de febrero), la restricción del ejercicio de derechos fundamentales necesita encontrar una causa específica y el hecho o la razón que la justifique debe explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó, siendo la motivación «un riguroso requisito del acto del sacrificio de los derechos». En el caso de una empresa habría que demostrar seguramente un perjuicio suficientemente grave (como que perdiera la concesión de un ayuntamiento, o directamente de clientes) para considerar justificada la medida (pues recuérdese también la STJUE de 10 de julio de 2008, que no dudó en considerar discriminación directa el caso del empresario belga que se negaba a contratar trabajadores marroquíes para su negocio de instalación de puertas en viviendas privadas, no por prejuicios empresariales, sino por el recelo de sus clientes hacia personas de tal nacionalidad; pues no había ningún requisito relacionado con la actividad, y ello sería como trasladar el prejuicio social antijurídico al seno de la empresa). En el caso de una administración pública, a la que se le supone neutralidad, pero también tolerancia con la diversidad y las manifestaciones de la libertad religiosa de ciudadanos y trabajadores que no impliquen riesgo para otros valores o derechos, proporcionalmente ponderados, entendemos que el establecimiento de este tipo de prohibiciones deberá obedecer a una necesidad real y acreditable. De lo contrario, habría que dudar también de su adecuación a las garantías antidiscriminatorias recogidas en la propia Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación.

De hecho, se desprende asimismo de la STJUE de 28 de noviembre de 2023 que, “para que una norma interna como la controvertida en el litigio principal evite la calificación de «discriminación indirecta», en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva 2000/78, también debe ser apta para garantizar la correcta aplicación de la finalidad perseguida por el empresario. En el presente asunto, ello supone que el objetivo de «neutralidad exclusiva» que se ha fijado el Ayuntamiento se persiga verdaderamente de forma congruente y sistemática, y que la prohibición de llevar cualquier signo visible de convicciones, en particular filosóficas y religiosas, que establece el artículo 9 del reglamento de trabajo controvertido en el litigio principal se limite a lo estrictamente necesario”.

En segundo lugar, por tanto, esa diferencia de trato deber ser apta o adecuada para garantizar la correcta aplicación de dicho régimen de neutralidad, lo que implica que el mismo régimen sea seguido de forma congruente y sistemática. Debe aplicarse a todas las personas y a los símbolos de todas las religiones. Recuérdese que, en el caso de Ans, la defensa detectó que el Ayuntamiento era permisivo con ciertos símbolos religiosos de pequeño tamaño de otras religiones. También declaraba el TJUE, en sentencia de 15 de julio de 2021, que una norma interna de una empresa que prohíbe llevar signos visibles de convicciones políticas, filosóficas o religiosas en el lugar de trabajo con el objetivo de garantizar un régimen de neutralidad en el seno de dicha empresa, solo puede justificarse si esa prohibición cubre toda forma visible de expresión de las convicciones políticas, filosóficas o religiosas. Una prohibición limitada al uso de signos de convicciones políticas, filosóficas o religiosas que sean vistosos y de gran tamaño puede constituir una discriminación directa basada en la religión o las convicciones, que, en cualquier caso, no puede justificarse sobre la base de esa disposición. Al respecto, el Tribunal de Justicia también ha declarado reiteradamente que el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2000/78 debe interpretarse en el sentido de que una norma interna de una empresa privada que prohíbe llevar cualquier signo visible de convicciones políticas, filosóficas o religiosas en el lugar de trabajo no constituye una discriminación directa «por motivos de religión o convicciones», en el sentido de dicha disposición, si atañe indistintamente a cualquier manifestación de esas convicciones y trata por igual a todos los trabajadores de la empresa, imponiéndoles, de forma general e indiferenciada, especialmente una neutralidad indumentaria que se opone al uso de tales signos (SSTJUE de 14 de marzo de 2017 y de 15 de julio de 2021). Esta conclusión, que podría parecer desproporcionada e irrazonable con algunos símbolos de pequeño tamaño casi imperceptibles, intenta evitar que aquellas confesiones religiosas que utilizan símbolos de mayor tamaño o más visibles (velo islámico, kipá, etc.) puedan terminar considerándose finalmente discriminadas.

Y, en tercer lugar, se exige que esa prohibición se limite a lo estrictamente necesario. El subjuicio de necesidad se materializa en la posibilidad de que exista una medida más inocua que permita una mayor protección del derecho fundamental más afectado; por ejemplo, si la demandante fuera una asistente social, podría asignársele otro usuario que no tuviera quejas, o cambiarla a un puesto que no requiriera contacto con el público (acomodación razonable), como recuerda la STJUE de 14 de marzo de 2017. El problema es que, con la STJUE de 28 de noviembre de 2023, se dificulta notablemente la puesta en práctica de este deber de acomodación razonable, pues hace prevalecer la neutralidad religiosa de la Administración, aun no habiendo contacto con el público. Entonces, la pregunta sería: ¿puede afirmarse que la prohibición de exhibir símbolos religiosos es estrictamente necesaria aun cuando no se está de cara al público? Para el profesor Eduardo Rojo, “no alberga dudas el TJUE de la obligación de un trato semejante para todas las creencias religiosas y sus manifestaciones si se quiere evitar que se produzca una discriminación indirecta hacia una de ellas, si bien apuesta claramente, reiterando la tesis expuesta en la citada sentencia de 2021, por la neutralidad religiosa excluyente, no sólo cuando las y los trabajadores estén en contacto con el público, sino también cuando se relacionan entre ellos, lo que parece dejar relegado el ejercicio del derecho a la libertad religiosa a los supuestos en el que la persona trabajadora tenga nulo o mínimo contacto con otro personal de la empresa”. En palabras del TJUE: “la finalidad legítima consistente en garantizar, mediante un régimen de «neutralidad exclusiva» como el establecido por el artículo 9 del reglamento de trabajo controvertido en el litigio principal, un entorno administrativo totalmente neutro solo puede perseguirse eficazmente si no se admite ninguna manifestación visible de convicciones, en particular, filosóficas o religiosas, cuando los trabajadores estén en contacto con los usuarios del servicio público o estén en contacto entre ellos, puesto que el hecho de llevar cualquier signo, incluso pequeño, pone en peligro la aptitud de la medida para alcanzar la finalidad supuestamente perseguida y pone en entredicho de ese modo la propia congruencia de ese régimen”.

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