Entrada elaborada conjuntamente por Enrique Devesa. Universidad de Valencia e IVIE. Rafael Doménech Universidad de Valencia y BBVA Research. Robert Meneu Universidad de Valencia.

Asegurar la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones está detrás de todas las reformas que se han iniciado en España ante el proceso de envejecimiento en curso y que tendrá continuidad en las próximas décadas. Para ello, el equilibrio entre ingresos y gastos resulta crucial. Aunque en principio parece fácil de evaluar dicho equilibrio, el importante volumen de transferencias del Estado ha hecho que el déficit de la Seguridad Social deje de ser un indicador que informa de la verdadera salud financiera del sistema.

Inicialmente, el déficit apropiado para medir la salud del sistema de pensiones es el contributivo porque solo tiene en cuenta las transferencias para hacer frente a las prestaciones no contributivas, pero no las que sufragan los denominados gastos impropios, para los que no existe una metodología para su cálculo ni siquiera una definición rigurosa. Con el objetivo de proporcionar transparencia sobre la situación del sistema de pensiones, conviene comparar el gasto total en pensiones (contributivas, no contributivas y clases pasivas) con sus ingresos contributivos. La diferencia entre ambos agregados proporciona una evaluación precisa de cuáles son las necesidades de financiación del sistema de pensiones, que el Estado se ve obligado a cubrir. Bajo este criterio, en 2022 estas necesidades de financiación alcanzaron 4,4 puntos de PIB, repartidas entre 2 puntos de las contributivas, 1,1 de las no contributivas y 1,3 de clases pasivas (computando 1,4% de gasto, menos 0,1 punto de las cotizaciones de los funcionarios). Dado este punto de partida, hubiera parecido lógico que las reformas comprometidas con la Comisión Europea para la recepción de los fondos europeos NGEU tuvieran como objetivo, entre otros, la reducción gradual y sostenida de estas necesidades de financiación. Sin embargo, este no ha sido el caso. Más bien al contrario, todas las proyecciones disponibles apuntan a su aumento durante las próximas décadas, lo que compromete las futuras políticas fiscales de España.

De forma abreviada, las principales reformas que se han aprobado entre 2021 y 2023 han sido:

1. eliminación del Índice de Revalorización de las Pensiones y del Factor de Sostenibilidad;
2. aprobación de la revalorización de las pensiones con el IPC;
3. introducción del Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), que inicialmente subía el tipo de cotización 0,6 puntos, pero que en 2023 se aumentó hasta 1,2 puntos a partir de 2029;
4. asunción por el Estado de una serie de gastos considerados de naturaleza no contributiva;
5. introducción de nuevos coeficientes reductores para la jubilación anticipada e incentivos a la jubilación demorada;
6. reforma del Régimen Especial de trabajadores Autónomos, con el objetivo de acercar las bases de cotización a las rentas reales de los trabajadores autónomos;
7. subida gradual de las bases máximas de cotización a la Seguridad Social entre 2024 y 2050 de acuerdo con la inflación más 1,2 puntos porcentuales;
8. subida real de las pensiones máximas de 0,115 puntos porcentuales entre 2025 y 2050;
9. establecimiento de una cuota de solidaridad a las rentas del trabajo que superen la base máxima de cotización, con coeficientes diferentes según tres tramos de exceso de la base máxima y que se aplicará gradualmente en el tiempo empezando con valores entre 0,92% y 1,17% en 2025 y terminando entre 5,5% y 7% en 2045;
10. elección del periodo de cálculo de la base reguladora entre los últimos 25 años y los últimos 29 eliminando los 24 meses peores, a lo largo de un periodo transitorio entre 2026 y 2037 (esta doble opción irá desapareciendo entre 2041 y 2044, quedando únicamente la segunda);
11. aumento gradual de las pensiones mínimas y las no contributivas (la mínima de jubilación con cónyuge a cargo debe situarse en el 60% de la renta mediana de un hogar con dos adultos en 2027);
12. mejora del tratamiento de las lagunas de cotización y del complemento de brecha de género.

Uno de los elementos destacados es que esta reforma propone la evaluación en 2025 de las medidas adoptadas, de tal forma que, si las proyecciones apuntan a un desequilibrio y no se llega a otro acuerdo, automáticamente aumentará el tipo de cotización del MEI a partir de 2026, para corregir gradualmente cada año la quinta parte del desequilibrio existente. Esto se puede interpretar como una cláusula de ajuste, pero sin tener en cuenta los efectos negativos que puede acarrear sobre el empleo, por el aumento del coste laboral.

¿Qué puede ocurrir en el futuro? Siempre es difícil hacer proyecciones a medio y largo plazo. En este caso, dada la multiplicidad de medidas adoptadas por la reforma y el elevado número de variables económicas que se ven involucradas, aún es más complicado.

Para poder trasladar todo lo anterior a unos datos, hemos utilizado las diferentes estimaciones que han aparecido recientemente evaluando los efectos de las reformas sobre los ingresos y gastos, de las cuales como base hemos utilizado tres: la del propio gobierno, la de Ángel De la Fuente y la de la AIReF.

Si nos centramos en las necesidades totales de financiación del sistema de pensiones (es decir, el déficit contributivo, más el gasto en pensiones no contributivas y clases pasivas) y haciendo una serie de supuestos, se llega a que en 2050:

a) Los ingresos contributivos se situarán en una horquilla entre el 11,4% y el 11,9% del PIB.

b) El gasto total en pensiones se situará entre el 16,6% estimado por el Gobierno en 2046 y el 19,5% por A. De la Fuente en 2050.

c) La diferencia entre ingresos y gastos nos indica cómo variará: En el escenario más optimista del Gobierno, la diferencia entre ingresos por cotizaciones y gasto en pensiones aumenta del 4,4% del PIB en 2022 al 4,8% en 2046. En el otro extremo, con las proyecciones de mayor gasto y menores ingresos estimadas por de la Fuente (2023), las necesidades aumentarían del 4,4% del PIB en 2022 al 7,7% en 2050. Las necesidades adicionales de financiación del sistema estimadas por la AIReF se sitúan entre medias.

Tras la reforma del sistema de pensiones, este será más generoso, pero menos contributivo y autosuficiente. Además, presenta un mayor déficit estructural, elimina los ajustes vinculados al aumento de la esperanza de vida, da lugar a una mayor redistribución intra e intergeneracionalmente, y aumenta los costes laborales. Todo ello supone un lastre sobre el empleo, el crecimiento económico y la convergencia con las sociedades europeas más avanzadas.

Al reducir su autosuficiencia, el sistema depende en mayor medida de las transferencias del Estado, lo cual reduce su transparencia sobre el verdadero coste de financiación del sistema de pensiones, y termina trasladando a la sociedad una imagen distorsionada de su coste de oportunidad y del menor margen para otras políticas públicas.

Aunque no haya nuevas reformas, sí que sería deseable que se realizara un doble ejercicio de transparencia. En primer lugar, evaluar en tiempo real los ingresos y gastos contributivos, junto con el gasto de las pensiones no contributivas y clases pasivas, para dar a conocer las necesidades de financiación que la sociedad debe afrontar mediante impuestos. En segundo lugar, informar a los pensionistas del déficit actuarial de su pensión, para poner en valor el esfuerzo que realiza la sociedad para financiar unas pensiones por encima de las contribuciones realizadas, y la redistribución que realiza el sistema. Estos dos avances mejoran la pedagogía y educación sobre el sistema de pensiones, y facilita que la sociedad comprenda la necesidad de introducir futuros cambios paramétricos e incluso estructurales, necesarios para lograr que sea más autosuficiente, eficiente y equitativo.

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Los mismos autores desarrollan este tema de forma extensa en el trabajo publicado en abierto en la Revista Labos, revista de ciencia abierta a la que invitamos a la academia a remitir sus originales