La Reforma del Sistema de Pensiones de 2021 a 2023: un Balance.

La Reforma del Sistema de Pensiones de 2021 a 2023: un Balance.

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Entrada elaborada conjuntamente por Enrique Devesa. Universidad de Valencia e IVIE. Rafael Dom茅nech Universidad de Valencia y BBVA Research. Robert Meneu Universidad de Valencia.

Asegurar la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones est谩 detr谩s de todas las reformas que se han iniciado en Espa帽a ante el proceso de envejecimiento en curso y que tendr谩 continuidad en las pr贸ximas d茅cadas. Para ello, el equilibrio entre ingresos y gastos resulta crucial. Aunque en principio parece f谩cil de evaluar dicho equilibrio, el importante volumen de transferencias del Estado ha hecho que el d茅ficit de la Seguridad Social deje de ser un indicador que informa de la verdadera salud financiera del sistema.

Inicialmente, el d茅ficit apropiado para medir la salud del sistema de pensiones es el contributivo porque solo tiene en cuenta las transferencias para hacer frente a las prestaciones no contributivas, pero no las que sufragan los denominados gastos impropios, para los que no existe una metodolog铆a para su c谩lculo ni siquiera una definici贸n rigurosa. Con el objetivo de proporcionar transparencia sobre la situaci贸n del sistema de pensiones, conviene comparar el gasto total en pensiones (contributivas, no contributivas y clases pasivas) con sus ingresos contributivos. La diferencia entre ambos agregados proporciona una evaluaci贸n precisa de cu谩les son las necesidades de financiaci贸n del sistema de pensiones, que el Estado se ve obligado a cubrir. Bajo este criterio, en 2022 estas necesidades de financiaci贸n alcanzaron 4,4 puntos de PIB, repartidas entre 2 puntos de las contributivas, 1,1 de las no contributivas y 1,3 de clases pasivas (computando 1,4% de gasto, menos 0,1 punto de las cotizaciones de los funcionarios). Dado este punto de partida, hubiera parecido l贸gico que las reformas comprometidas con la Comisi贸n Europea para la recepci贸n de los fondos europeos NGEU tuvieran como objetivo, entre otros, la reducci贸n gradual y sostenida de estas necesidades de financiaci贸n. Sin embargo, este no ha sido el caso. M谩s bien al contrario, todas las proyecciones disponibles apuntan a su aumento durante las pr贸ximas d茅cadas, lo que compromete las futuras pol铆ticas fiscales de Espa帽a.

De forma abreviada, las principales reformas que se han aprobado entre 2021 y 2023 han sido:

  1. eliminaci贸n del 脥ndice de Revalorizaci贸n de las Pensiones y del Factor de Sostenibilidad;
  2. aprobaci贸n de la revalorizaci贸n de las pensiones con el IPC;
  3. introducci贸n del Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), que inicialmente sub铆a el tipo de cotizaci贸n 0,6 puntos, pero que en 2023 se aument贸 hasta 1,2 puntos a partir de 2029;
  4. asunci贸n por el Estado de una serie de gastos considerados de naturaleza no contributiva;
  5. introducci贸n de nuevos coeficientes reductores para la jubilaci贸n anticipada e incentivos a la jubilaci贸n demorada;
  6. reforma del R茅gimen Especial de trabajadores Aut贸nomos, con el objetivo de acercar las bases de cotizaci贸n a las rentas reales de los trabajadores aut贸nomos;
  7. subida gradual de las bases m谩ximas de cotizaci贸n a la Seguridad Social entre 2024 y 2050 de acuerdo con la inflaci贸n m谩s 1,2 puntos porcentuales;
  8. subida real de las pensiones m谩ximas de 0,115 puntos porcentuales entre 2025 y 2050;
  9. establecimiento de una cuota de solidaridad a las rentas del trabajo que superen la base m谩xima de cotizaci贸n, con coeficientes diferentes seg煤n tres tramos de exceso de la base m谩xima y que se aplicar谩 gradualmente en el tiempo empezando con valores entre 0,92% y 1,17% en 2025 y terminando entre 5,5% y 7% en 2045;
  10. elecci贸n del periodo de c谩lculo de la base reguladora entre los 煤ltimos 25 a帽os y los 煤ltimos 29 eliminando los 24 meses peores, a lo largo de un periodo transitorio entre 2026 y 2037 (esta doble opci贸n ir谩 desapareciendo entre 2041 y 2044, quedando 煤nicamente la segunda);
  11. aumento gradual de las pensiones m铆nimas y las no contributivas (la m铆nima de jubilaci贸n con c贸nyuge a cargo debe situarse en el 60% de la renta mediana de un hogar con dos adultos en 2027);
  12. mejora del tratamiento de las lagunas de cotizaci贸n y del complemento de brecha de g茅nero.

Uno de los elementos destacados es que esta reforma propone la evaluaci贸n en 2025 de las medidas adoptadas, de tal forma que, si las proyecciones apuntan a un desequilibrio y no se llega a otro acuerdo, autom谩ticamente aumentar谩 el tipo de cotizaci贸n del MEI a partir de 2026, para corregir gradualmente cada a帽o la quinta parte del desequilibrio existente. Esto se puede interpretar como una cl谩usula de ajuste, pero sin tener en cuenta los efectos negativos que puede acarrear sobre el empleo, por el aumento del coste laboral.

驴Qu茅 puede ocurrir en el futuro? Siempre es dif铆cil hacer proyecciones a medio y largo plazo. En este caso, dada la multiplicidad de medidas adoptadas por la reforma y el elevado n煤mero de variables econ贸micas que se ven involucradas, a煤n es m谩s complicado.

Para poder trasladar todo lo anterior a unos datos, hemos utilizado las diferentes estimaciones que han aparecido recientemente evaluando los efectos de las reformas sobre los ingresos y gastos, de las cuales como base hemos utilizado tres: la del propio gobierno, la de 脕ngel De la Fuente y la de la AIReF.

Si nos centramos en las necesidades totales de financiaci贸n del sistema de pensiones (es decir, el d茅ficit contributivo, m谩s el gasto en pensiones no contributivas y clases pasivas) y haciendo una serie de supuestos, se llega a que en 2050:

a) Los ingresos contributivos se situar谩n en una horquilla entre el 11,4% y el 11,9% del PIB.

b) El gasto total en pensiones se situar谩 entre el 16,6% estimado por el Gobierno en 2046 y el 19,5% por A. De la Fuente en 2050.

c) La diferencia entre ingresos y gastos nos indica c贸mo variar谩: En el escenario m谩s optimista del Gobierno, la diferencia entre ingresos por cotizaciones y gasto en pensiones aumenta del 4,4% del PIB en 2022 al 4,8% en 2046. En el otro extremo, con las proyecciones de mayor gasto y menores ingresos estimadas por de la Fuente (2023), las necesidades aumentar铆an del 4,4% del PIB en 2022 al 7,7% en 2050. Las necesidades adicionales de financiaci贸n del sistema estimadas por la AIReF se sit煤an entre medias.

Tras la reforma del sistema de pensiones, este ser谩 m谩s generoso, pero menos contributivo y autosuficiente. Adem谩s, presenta un mayor d茅ficit estructural, elimina los ajustes vinculados al aumento de la esperanza de vida, da lugar a una mayor redistribuci贸n intra e intergeneracionalmente, y aumenta los costes laborales. Todo ello supone un lastre sobre el empleo, el crecimiento econ贸mico y la convergencia con las sociedades europeas m谩s avanzadas.

Al reducir su autosuficiencia, el sistema depende en mayor medida de las transferencias del Estado, lo cual reduce su transparencia sobre el verdadero coste de financiaci贸n del sistema de pensiones, y termina trasladando a la sociedad una imagen distorsionada de su coste de oportunidad y del menor margen para otras pol铆ticas p煤blicas.

Aunque no haya nuevas reformas, s铆 que ser铆a deseable que se realizara un doble ejercicio de transparencia. En primer lugar, evaluar en tiempo real los ingresos y gastos contributivos, junto con el gasto de las pensiones no contributivas y clases pasivas, para dar a conocer las necesidades de financiaci贸n que la sociedad debe afrontar mediante impuestos. En segundo lugar, informar a los pensionistas del d茅ficit actuarial de su pensi贸n, para poner en valor el esfuerzo que realiza la sociedad para financiar unas pensiones por encima de las contribuciones realizadas, y la redistribuci贸n que realiza el sistema. Estos dos avances mejoran la pedagog铆a y educaci贸n sobre el sistema de pensiones, y facilita que la sociedad comprenda la necesidad de introducir futuros cambios param茅tricos e incluso estructurales, necesarios para lograr que sea m谩s autosuficiente, eficiente y equitativo.

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Los mismos autores desarrollan este tema de forma extensa en el trabajo publicado en abierto en la Revista Labos, revista de ciencia abierta a la que invitamos a la academia a remitir sus originales

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