Como ya avanzó la profesora García Salas en su entrada esta misma semana, el RD-ley 4/2023, que entró en vigor el pasado 13 de mayo, pretende introducir, en materia de prevención de riesgos laborales, novedades respecto a las condiciones ambientales en el trabajo al aire libre.

Sin embargo, como veremos, no son tantas las novedades.

Existe incluso cierta incoherencia en la finalidad prevista con la nueva regulación. En efecto, mientras que en la propia denominación del RD-ley 4/2023 se menciona la «prevención de riesgos laborales en episodios de elevadas temperaturas», luego, al modificar el RD 486/1997, con la introducción en el mismo de la ahora Disposición Adicional única, nos percatamos que la supuesta novedad es, en realidad, más ambiciosa, al afectar, como reza la propia rúbrica de la mencionada disposición, a las «condiciones ambientales en el trabajo al aire libre».

Ciertamente, pese a lo señalado en el apartado relativo a los Antecedentes del RD-ley 4/2023, debe estarse al contenido de dicha Disposición Adicional única, que viene acompañada, igualmente, de la supresión del apartado 5 del anexo III (condiciones ambientales de los lugares de trabajo) del mismo RD-ley 4/2023, que hasta la fecha disponía lo siguiente: «En los lugares de trabajo al aire libre y en los locales de trabajo que, por la actividad desarrollada, no puedan quedar cerrados, deberán tomarse medidas para que los trabajadores puedan protegerse, en la medida de lo posible, de las inclemencias del tiempo».

En efecto, de los Antecedentes del RD-ley 4/2023, en principio, da la impresión que las pretendidas novedades obedecen solamente a la previsión de las altas temperaturas que, en adelante, parece, tendremos que padecer y a sus repercusiones en la salud de los trabajadores. Merece la pena la reproducción literal de la justificación llevada a cabo:

«Durante el verano de 2022, la creciente intensificación de los cambios en el clima –tanto con carácter global como particularmente en España– se ha puesto especialmente de manifiesto. Según los datos de la Agencia Estatal de Meteorología, la media de las temperaturas registradas entre el 1 de junio y el 31 de agosto ha sido la más alta desde el comienzo de la serie histórica. El pasado mes de julio resultó el mes más cálido de toda la serie, habiéndose registrado en diversos puntos de la península un incremento anómalo de las temperaturas medias superior a los 4 ^oC. Lo anterior evidencia los efectos del cambio climático en las temperaturas, pues conlleva un aumento general de las mismas y cambios cada vez más extremos, como ha señalado reiteradamente el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. Por ello, no resulta posible concebir este fenómeno como un hecho aislado, sino como una tendencia creciente que llevará a que escenarios como el actual se reproduzcan cada vez con más frecuencia.

En todo caso, las consecuencias de estos fenómenos meteorológicos resultan alarmantes ya en el momento actual. Durante el verano de 2022 se ha producido un exceso de más de 4.800 muertes atribuibles a la temperatura a nivel nacional, según las estimaciones del sistema de monitorización de la mortalidad diaria del Instituto de Salud Carlos III.

Así, resulta urgente actuar frente a estas circunstancias. En concreto, un ámbito donde las personas se encuentran en una especial vulnerabilidad es el laboral, en el que la exposición a los fenómenos meteorológicos adversos puede resultar ineludible, a no ser que la protección frente a los mismos esté adecuadamente garantizada por una normativa preventiva eficaz. En este contexto, las altas temperaturas de estos últimos años le costaron la vida, entre otros dramáticos casos, a un trabajador de 60 años mientras cumplía con sus obligaciones laborales, desarrollando la tarea de limpieza viaria en las calles del barrio de Vallecas, en Madrid, y a uno del campo de Murcia, en Lorca, que ni siquiera tenía a su disposición agua o medio de hidratación alguno.

A la vista del contexto descrito, y de los trágicos resultados en los que, potencialmente, deriva la ausencia de medidas, urge introducir las modificaciones precisas para reforzar el marco jurídico de la prevención de riesgos laborales, con tal de garantizar que los principios e instrumentos ya previstos en la legislación tengan una aplicación práctica efectiva»

Pero, como se ha advertido, el alcance de la Disposición Adicional única introducida en el RD 486/1997 va más allá de las altas temperaturas, tal y como se deja entrever, en el último párrafo relativo a esta cuestión en los Antecedentes mencionados, concretamente, cuando se señala que:

«La disposición se enmarca en el desarrollo de la reciente Estrategia Española de Seguridad y Salud 2023-2027 y los Objetivos de Desarrollo sostenible de la Agenda 2030, relacionados con los efectos del cambio climático. Esta protección exige la adopción de medidas preventivas y correctoras ante situaciones de riesgo para la salud de las personas trabajadoras ante situaciones urgentes y extremas que, por desgracia, cada vez son más habituales».

En verdad, «los efectos del cambio climático» son algo más que «las altas temperaturas» y ello se relaciona precisamente con cualquiera de las «condiciones ambientales» a las que se refiere la rúbrica de la Disposición Adicional única, aunque esta se limite a las condiciones «en el trabajo al aire libre», como si las condiciones ambientales no afectaran también a los trabajos realizados en el interior.

Antes de analizar el contenido de la Disposición Adicional única, conviene detenerse en la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad para que la modificación se haya tenido que llevar a cabo a través de un real decreto-ley.

Así, tras indicare que:

«(…) ninguna de las medidas recogidas en la norma se puede considerar previsible con antelación pues (…) la afección climática que se describe se podía conocer con antelación, si bien los Poderes públicos no pueden permanecer ajenos a su existencia e, incluso en los casos en que podría tomarse en consideración un calendario previo, como el relacionado con obligaciones y cambios normativos, es la concurrencia de estos factores lo que justifica adoptar las medidas por este medio. El único modo posible de hacerles frente ha de ser el del real decreto-ley, pues, ya que en cualquier otro mecanismo los plazos impedirían la correcta atención de las necesidades detectadas (…)»

Se concreta que:

«(…) resulta extraordinario y urgente actuar frente al riesgo relacionado con fenómenos meteorológicos adversos, (…) adoptando las medidas necesarias que preserven la salud y la seguridad de las personas trabajadoras. A la vista del contexto que se explica, por tanto, procede introducir las modificaciones precisas para reforzar el marco jurídico de la prevención de riesgos laborales, con tal de garantizar que los principios e instrumentos ya previstos en la legislación tengan una aplicación práctica efectiva y aseguren el cumplimiento de un nivel adecuado del deber de seguridad».

Al respecto, quien suscribe este análisis considera que no existen los requisitos habilitantes para legislar a través de la figura del real decreto-ley, principalmente, porque, como se verá, existe legislación previa en la materia, las incidencias realmente graves son escasísimas como se deduce de los Antecedentes (dos muertes, y la segunda de las mencionadas con incumplimiento de la normativa vigente en aquel momento), además de que se omite el número de fallecidos durante años y décadas anteriores, lo que permitiría concluir si estamos ante algo realmente novedoso y urgente o ante algo que ya viene sucediendo en el tiempo, como ocurre, lamentablemente, con accidente de trabajo producidos por otras causas, y, finalmente, desde septiembre de 2022, ya ha habido tiempo suficiente como para introducir mejoras en el ordenamiento jurídico vigente a través del procedimiento legislativo ordinario. Además, si existe la extraordinaria y urgente necesidad mencionada, también debiera haberse actuado respecto a otras medidas contempladas en la Estrategia Española de Seguridad y Salud 2023-2027 en el ámbito objeto de análisis, como, por ejemplo, «la codificación de las lesiones relacionadas con las altas temperaturas ambientales» y la identificación de «oportunidades de mejora en la notificación de los accidentes de trabajo relacionados con las altas temperaturas ambientales».

Asimismo, también es criticable que las dos modificaciones operadas en el RD 486/1997 se hayan llevado a cabo «con salvaguarda de su rango», pues ello supone una vulneración del principio de jerarquía de fuentes y, más concretamente, del principio de congelación de rango, injustificable en todo caso, aunque se hubiera intentado justificar, cosa que tampoco.

Entrando ya en el contenido de la Disposición Adicional única, deben destacarse las siguientes cuestiones:

(a) El primer apartado y el cuarto determinan su ámbito de aplicación, pues mientras que el primero se refiere al trabajo desarrollado al aire libre, y en los lugares de trabajo que, por la actividad desarrollada, no puedan quedar cerrados, el cuarto establece que la disposición se aplicará a todos los lugares de trabajo, incluidos los del artículo 1.2, es decir, los que quedan excluidos del resto del RD 486/1997, que se refieren, mayoritariamente, a trabajos que que se desarrollan al aire libre, como, por ejemplo, la agricultura, la construcción y la pesca.

(b) Como primera medida se establece en el primer apartado que «deberán tomarse medidas adecuadas para la protección de las personas trabajadoras frente a cualquier riesgo relacionado con fenómenos meteorológicos adversos, incluyendo temperaturas extremas».

Precisamente, los apartados segundo y tercero están destinados a concretar tales medidas.

(c) El apartado segundo consta de dos partes.

En la primera, se establece que dichas medidas «derivarán de la evaluación de riesgos laborales, que tomará en consideración, además de los fenómenos mencionados, las características de la tarea que se desarrolla y las características personales o el estado biológico conocido de la persona trabajador». Todo ello no es más que un recordatorio y una matización respecto a lo ya establecido en la Ley 31/1995, que, obviamente, resulta de aplicación a cualquier riesgo físico. Entrando en detalle, hay que tener en cuenta que el RD 486/1997 solo concreta lo que debe entenderse por temperaturas extremas en los locales de trabajo cerrados (cfr. Anexo III, apartado 3). Ello no obstante, debe estarse a las condiciones ambientales del lugar de trabajo que señala dicha norma en su Anexo III. De esto modo: «La exposición a las condiciones ambientales de los lugares de trabajo no debe suponer un riesgo para la seguridad y la salud de los trabajadores». Asimismo, «en la medida de lo posible, las condiciones ambientales de los lugares de trabajo no deben constituir una fuente de incomodidad o molestia para los trabajadores». Por ello, deben evitarse, entre otras, las temperaturas y las humedades extremas, los cambios bruscos de temperatura, las corrientes de aire molestas y la irradiación excesiva.

En la segunda parte del apartado segundo, se establece que: «en aplicación de lo previsto en esta disposición y en el artículo 23 del RD 1561/1995 (…), las medidas preventivas incluirán la prohibición de desarrollar determinadas tareas durante las horas del día en las que concurran fenómenos meteorológicos adversos, en aquellos casos en que no pueda garantizarse de otro modo la debida protección de la persona trabajadora».

Al respecto debe matizarse que el artículo 23 del RD 1561/1995, relativo a los «trabajos expuestos a riesgos ambientales», en lo que se refiere a la «limitación de los tiempos de exposición al riesgo», tan solo se refiere a la:

«(…) limitación o reducción de los tiempos de exposición a riesgos ambientales especialmente nocivos en aquellos casos en que, pese a la observancia de la normativa legal aplicable, la realización de la jornada ordinaria de trabajo entrañe un riesgo especial para la salud de los trabajadores debido a la existencia de circunstancias excepcionales de penosidad, peligrosidad, insalubridad o toxicidad, sin que resulte posible la eliminación o reducción del riesgo mediante la adopción de otras medidas de protección o prevención adecuadas» (apartado primero).

Además, se concreta que:

«La limitación o reducción de los tiempos de exposición se circunscribirá a los puestos de trabajo, lugares o secciones en que se concrete el riesgo y por el tiempo en que subsista la causa que la motiva, sin que proceda reducir el salario de los trabajadores afectados por esta medida» (apartado tercero).

En suma, la Disposición Adicional única del RD 486/1997 va más allá de lo preceptuado en el artículo 23 del RD 1561/1995.

En todo caso deberá aplicarse también a lo preceptuado por dicha Disposición Adicional única, lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 23 referido, a saber:

«Sin perjuicio de lo dispuesto en los convenios colectivos, en caso de desacuerdo entre la empresa y los trabajadores o sus representantes en cuanto a la aplicación de lo dispuesto en el (…) [apartado] anterior, la autoridad laboral podrá, previo informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y con el asesoramiento, en su caso, de los organismos técnicos en materia de prevención de riesgos laborales, acordar la procedencia y el alcance de la limitación o reducción de los tiempos de exposición».

(d) Por último, en el apartado tercero se establece que:

«En el supuesto en el que se emita por la Agencia Estatal de Meteorología o, en su caso, el órgano autonómico correspondiente en el caso de las comunidades autónomas que cuenten con dicho servicio, un aviso de fenómenos meteorológicos adversos de nivel naranja o rojo, y las medidas preventivas anteriores no garanticen la protección de las personas trabajadoras, resultará obligatoria la adaptación de las condiciones de trabajo, incluida la reducción o modificación de las horas de desarrollo de la jornada prevista».

Al respecto, cabe indicar que parece querer matizarse que cuando existan los avisos naranja o rojo siempre deberán adoptarse por parte del empresario las medidas preventivas que se consideren oportunas. Obviamente, si la medida consiste en la prohibición de desarrollar determinadas tareas, deja de tener sentido lo establecido en este apartado tercero. Por tanto, la redacción no es la más afortunada.

Ahora bien, en el supuesto de otras medidas preventivas que no consistan en la prohibición, si las mismas no garantizan la protección de las personas trabajadoras, lo que podrá ser objeto de discusión, surge la obligación de adaptar las condiciones de trabajo, incluso con la reducción o modificación de las horas de desarrollo de la jornada prevista, lo que va más en la línea del artículo 23 del RD 1561/1995, y lo que también podrá ser objeto de discusión. Por todo ello, se echa en falta una solución parecida o igual a la recogida en este último precepto, para los supuestos de desacuerdo entre el empresario y los trabajadores o sus representantes.

En cualquier caso, no cabe olvidar que hasta la fecha ya contábamos con normativa en la materia, que también deberá seguir teniéndose en cuenta.

A modo de ejemplo, en el campo debe estarse a las limitaciones de jornada en el trabajo establecidas vía artículo 24 del RD 1561/1995, así como a lo regulado en los distintos convenios colectivos (entre otros, cfr. artículo 18 del Convenio colectivo provincial de actividades agropecuarias de Alicante; artículo 17 del Convenio colectivo provincial de trabajo en el campo de Almería; artículo 11 del Convenio colectivo de trabajo para las actividades agropecuarias en la provincia de Jaén; artículo 32 del Convenio colectivo de trabajo del sector agropecuario de la provincia de Valencia) e incluso a lo que proceda conforme a los usos y costumbres como se señala en el Convenio colectivo de la empresa regional del campo de Canarias (cfr. artículo 20).

En el sector de la construcción debe estarse a lo regulado en el RD 1627/1997 (cfr. apartado 8 del Anexo IV), así como a lo establecido en el VI Convenio colectivo general del sector de la construcción (cfr. artículo 166), cuyas disposiciones mínimas de seguridad y salud en el trabajo deben aplicarse necesariamente en los convenios de ámbito inferior, y en los convenios colectivos que establezcan mejoras en la materia (entre otros, cfr. artículos 65 y 66 del Convenio colectivo del sector de industrias de la construcción y obras públicas de Granada; y artículo 31 del Convenio Colectivo del Sector de la Industria de la Construcción y Obras Públicas de Navarra).

En el ámbito de los buques de pesca debe estarse al RD 1216/1997 (cfr. artículo 3.1). Lo que sucede es que en este ámbito nos costa que, por ejemplo, en atención a las circunstancias meteorológicas y al estado de la mar facilitados por el Instituto Nacional de Meteorología y el Servicio de Coordinación de Emergencias de Euskadi, se ha solido requerir (por ejemplo, el 7 de noviembre de 2000) por la ITSS a los empresarios que adopten las medidas oportunas para proceder a la paralización inmediata de la actividad de aquellos buques y embarcaciones pesqueras respecto de las cuales no pueda garantizarse plenamente la seguridad de los trabajadores que faenan en los mismos en tanto se mantengan las condiciones meteorológicas adversas. Curiosamente, el requerimiento de la ITSS se fundamentó en el artículo 7.10 de la entonces vigente Ley 42/1997, por la que se le facultaba para «ordenar la paralización inmediata de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, de concurrir riesgo grave e inminente para la seguridad o salud de los trabajadores» (actual artículo 22.12 de la Ley 23/2015), así como en el artículo 44.1 de la Ley 31/1995, conforme al cual: «Cuando el Inspector de Trabajo y Seguridad Social compruebe que la inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales implica, a su juicio, un riesgo grave e inminente para la seguridad y la salud de los trabajadores podrá ordenar la paralización inmediata de tales trabajos o tareas». Decimos curiosamente, porque en el supuesto concreto, la ITSS se adelantó a la inobservancia de la normativa sobre prevención para realizar su requerimiento. Situación que, ante el recurso de alzada presentado por un empresario contra la resolución de la Autoridad Laboral que confirmaba el requerimiento de la ITSS, el Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco dio por correcta, al entender que dichos preceptos facultan a la ITSS a ordenar la paralización inmediata de trabajos o tareas, cuando los mismos impliquen un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores. Es decir, entiende el referido Departamento que lo decisivo para que se puedan paralizar los trabajos es la existencia de dicho riesgo.

Al hilo de esa experiencia, cabe preguntarse si esto puede ser una práctica a llevar a cabo por la ITSS, de oficio, cuando conforme al apartado 3 de la Disposición Adiciona única del RD 486/1997 se emitan avisos de fenómenos meteorológicos adversos de nivel naranja o rojo en cualquier actividad al aire libre.

Por último, debe advertirse que los empresarios que no adopten las medidas adecuadas, responderán de los accidentes de trabajo que se produzcan como consecuencia de las condiciones ambientales en el trabajo, tal y como viene estableciendo la jurisprudencia, por ejemplo, respecto al calor (cfr. STSJ del País Vasco 4ª, de 26 de enero de 2021, núm. rec. 1528/2020 y STSJ de Galicia 4ª, de 13 de octubre de 2014, núm. rec. 4148/2012).