Si algo ha caracterizado a lo que hoy se denomina “colectivos prioritarios”, que no son más que sujetos que presentan «especiales dificultades para el acceso y mantenimiento del empleo y para el desarrollo de su empleabilidad» y a los que, por ello, hay que prestar una atención específica en la planificación, diseño y ejecución de las políticas de empleo, es su crecimiento exponencial. En la Ley Básica de Empleo tales colectivos fueron cinco: jóvenes demandantes de primer empleo, trabajadores perceptores de las prestaciones de desempleo, mujeres con responsabilidades familiares, trabajadores mayores de cuarenta y cinco años de edad y personas con discapacidad (art. 10). En la Ley 56/2003 y en el RDL 3/2015, crecieron a ocho, pues, al margen de determinadas adaptaciones o cambios, a los anteriores se sumaron las personas con responsabilidades familiares, en situación de exclusión social e inmigrantes (art. 19 octies y, luego, art. 30). En la actualidad, el número se ha incrementado hasta los veinte (art. 50 Ley 3/2023).

En muchos casos, colectivos anteriores se han subdividido. Por ejemplo, al de personas con discapacidad, ahora se añade el de personas con capacidad intelectual límite y personas con trastornos del espectro autista; del de personas migrantes -emigrantes e inmigrantes-, se ha desgajado el de personas beneficiarias de protección internacional y solicitantes de protección internacional en los términos establecidos en la normativa específica aplicable; el de mujeres ahora se circunscribe a las de baja cualificación, al que se añade mujeres víctimas de violencia de género. De esta forma, como novedades puras se han incorporado personas LGTBI, en particular trans; personas gitanas, o pertenecientes a otros grupos poblacionales étnicos o religiosos, personas trabajadoras provenientes de sectores en reestructuración, personas afectadas por drogodependencias y otras adicciones, personas víctimas del terrorismo; personas cuya guardia y tutela sea o haya sido asumida por las Administraciones públicas, y personas descendientes en primer grado de las mujeres víctimas de violencia de género.

En la tramitación parlamentaria algunos grupos pusieron de manifiesto que tal eclosión de colectivos prioritarios podría producir el efecto contrario al que se persigue, que precisamente dejen de serlo por perderse en esa enorme y creciente marea grupal (lo recoge aquí el profesor Rojo). De hecho, en la propia Ley ya se observa esa preocupación, pues en algunos colectivos se hace referencia a que “especialmente” se ha de prestar atención a un determinado subgrupo, o que en el caso del «colectivo de personas con discapacidad, se reconocerá como personas con discapacidad que presentan mayores dificultades de acceso al mercado de trabajo: las personas con parálisis cerebral, con trastorno de la salud mental, con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 por ciento; así como las personas con discapacidad física o sensorial con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 65 por ciento», por no mencionar las reglas especiales previstas para mujeres, mayores de 45 años,  jóvenes y personas con discapacidad (arts. 51, 52, 53 y 54 Ley 3/2023). ¿Nos quiere decir la Ley que entre los colectivos prioritarios hay niveles o preferencias de actuación, en el sentido de priotirarios, semiprioritarios o superprioritarios? Porque si es así, debería haber determinado en qué se traducen esos diferentes niveles de actividad ¿O, más bien, se pone la venda antes de la herida y se asume que no se va a poder dar de hecho esa atención preferente por lo que es necesario marcar a quiénes hay que atender con prioridad realmente? Esto último convertiría el listado del art. 50 en un mero brindis al Sol.

Sea como fuere, esta tendencia puede resultar imparable, pues al margen de que puedan surgir colectivos nuevos -como expresamente habilita el art. 50, por no mencionar los que han sido incongruentemente olvidados, como bien señala la profesora Cristóbal Roncero aquí, en relación a algunos de la RDL 1/2023 de incentivos-, dentro de cada uno de ellos siempre podremos encontrar personas en situaciones con relación al empleo aún peores. La emergencia de esta categoría hace más de cuatro décadas obedecía a la necesidad no solamente de dar un tratamiento prioritario en un contexto de unos servicios de empleo incapaces de abastecer al conjunto de la población parada -no hablemos ya de la ocupada-, sino de darles también un tratamiento especializado y adaptado. El incremento exponencial del número de colectivos pone en riesgo la función principal de esta institución jurídica básica en el ámbito de las políticas de empleo.

Todo esto por no mencionar la dificultades derivadas de la acreditación de determinadas circunstancias personales sobre las que se construyen algunos de estos colectivos y que se hacen depender básicamente de la declaración de la propia persona (como es el caso, por citar un ejemplo, de las personas LGTBI, pues la orientación sexual no admite otra forma de prueba), obligando a desvelar, si se quiere tener ese tratamiento diferente, desterminadas circunstancias pertenencientes a lo más íntimo de la vida personal (al caso anterior, podríamos añadir el de las personas trans).

Una posible solución se basaría en la relevancia que la Ley da a la noción de empleabilidad. Bajo su prisma los colectivos prioritarios serían aquellos que presentan limitaciones relevantes en su empleabilidad. Si, además, se tiene en cuenta que el arts. 36 prevé mecanismos concretos para su medición, entonces no debiera resultar difícil delimitar los colectivos prioritarios sobre la base de estas nuevas herramientas que nos proporciona la nueva Ley de Empleo. Si lo anterior no se considera suficiente o políticamente difícil de sostener, entonces podrían añadirse determinados grupos genéricos a los que necesariamente hay que prestar atención, dentro de los cuales deberían concretarse los colectivos prioritarios en función de su empleabilidad. Al fin y al cabo, si los arts. 51 a 54 apuntan a grupos bien definidos es porque se piensa que estos son los más relevantes en el seno del mercado de trabajo.

Junto a lo anterior debe tenerse presente que, como se ha adelantado, los colectivos prioritarios surgieron en nuestro sistema de empleo en atención a su situación, las mayores dificultades de acceso y mantenimiento del empleo, pero también por la especialidad de las medidas que en relación con ellos debían adoptarse. Hasta la presente Ley, se contenía un mandato genérico de adaptación, probablemente porque se consideraba que la concreción de tales medidas no era algo propio de una Ley, sino más bien de regulación reglamentaria o inferior. Baste recordar que el art. 30.2 RDLeg 3/2015 disponía que «teniendo en cuenta las especiales circunstancias de estos colectivos, los servicios públicos de empleo asegurarán el diseño de itinerarios individuales y personalizados de empleo que combinen las diferentes medidas y políticas, debidamente ordenadas y ajustadas al perfil profesional de las personas que los integran y a sus necesidades específicas».

La actual Ley de empleo ha optado, como se ha señalado, por desagregar medidas para cuatro colectivos específicos que hemos mencionado antes, lo que no solamente plantea la incongruencia antes señalada respecto del conjunto de los listados en el art. 50, sino por lo que ahora respecta, el de determinar si verdaderamente las medidas previstas para cada una de ellos reviste una especialidad y entidad suficiente como para una regulación expresa y particular. Pues bien, si se repasa el contenido de los arts. 51 a 54, lo cierto es que el nexo común de todos ellos es el de delimitar conceptualmente el colectivo prioritario o, en su caso, destacar subgrupos “agravados” en su seno. Las medidas especiales para cada uno de ellos son relativamente escasas y de entidad menor.

En suma, al margen de la mayor o menor congruencia y acierto en la regulación de los colectivos prioritarios, el principal problema estriba en que probablemente estamos desbordando la institución. Futuras reformas deberán someterla a una seria reconsideración. Ello no implica considerar a los que hoy se contemplan -y a algunos que no- como no dignos de especial consideración, pero precisamente ese especial tratamiento obliga a reconsiderar la técnica jurídica para su delimitación y, lo que es más importante, cuáles son las medidas particulares necesarias para que, de acuerdo con sus circunstancias personales, puedan mejorar su empleabilidad.