La impugnación de los actos administrativos dictados en las fases preparatorias previas a la contratación por las AA.PP.

La impugnación de los actos administrativos dictados en las fases preparatorias previas a la contratación por las AA.PP.

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1.- La delimitación de las competencias propias del orden social de la jurisdicción, así como las de cada uno de los órganos que lo integran, debería ser una cuestión que estuviese claramente perfilada en las normas procesales, especialmente, si se toma en consideración su trascendencia. En este sentido, no se olvide que los arts. 9.1 y 9.6 LOPJ prevén el carácter improrrogable de la jurisdicción y la obligación de los órganos jurisdiccionales de controlarla de oficio; y que el art. 238 LOPJ anuda la nulidad de pleno derecho a los actos judiciales realizados con “manifiesta falta de jurisdicción o de competencia objetiva o funcional”. Pues bien, a partir de tales datos, cabría esperar que nos encontrásemos en un terreno que, en principio, fuese objeto de un cuidadoso tratamiento normativo. Ciertamente, los arts. 2 y 3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (en adelante, LRJS) tratan de resolverla proporcionando una delimitación positiva y negativa de la misma bastante prolija, señalando qué conflictos pertenecen a la esfera del orden social (art. 2 LRJS) y cuáles permanecen extramuros del mismo (art. 3 LRJS). Con todo, tales preceptos no llegan a solucionar todas las cuestiones que se plantean en la práctica.

2.- Uno de esos puntos dudosos y controvertidos ha sido el intento de determinar cuál es el orden competente para resolver las cuestiones que se suscitan con carácter previo a la existencia de un contrato de trabajo, en particular, cuando el sujeto contratante es una Administración Pública. La Disposición Final 20ª de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2021 (corrección de errores, de 26 de mayo de 2022) introdujo una nueva previsión en el art. 3 LRJS (primero, en la letra g), que tras la corrección de errores pasaría a la f) del mismo precepto) de conformidad con la cual quedaba excluido del conocimiento del orden social la impugnación de los actos administrativos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, los cuales deberían ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo.

2.1.- La jurisprudencia tradicional venía entendiendo que, por un lado, todas las incidencias previas a la constitución del vínculo, como son las relativas al proceso de selección —desde los actos relativos a la oferta de empleo, la convocatoria y sus bases, las pruebas y su desarrollo, la dotación, etc.—, en la medida en que se regirían por el derecho administrativo, se plantearían ante el orden contencioso administrativo. Y ello, en la medida en que predominaría aquí el carácter público en la actuación de la administración en cuestión (SSTS, en u. d., de 16 de marzo de 1992, y de 19 de junio de 1992; STS de 21 de julio de 1992; SSTS, en u. d., de 11 de marzo de 1993, de 10 de noviembre de 1993 y de 30 de octubre de 1996; STS de 11 de mayo de 1998; STS de 26 de junio de 1998; STS de 29 de mayo de 2007). Una vez finalizado el proceso de selección, por otro lado, las incidencias posteriores a la celebración del contrato, así como las relacionadas con los concursos de traslado o ascenso, corresponderían al orden social de la jurisdicción (STS de 29 de mayo de 2007). Y ello por el predominio de la faceta de empleadora privada que, en este supuesto, tiene el actuar de la administración. Ello tenía una especial repercusión al hilo de las contrataciones laborales efectuadas por parte de la Administración sin respetar el orden establecido en listas de espera o bolsas de trabajo, donde la jurisprudencia había seguido diferentes orientaciones, pleitos que, bajo la vigencia de la LPL de 1995, se había atribuido orden contencioso-administrativo, tanto en estos casos como cuando afectan al personal estatutario (SSTS de 4 de octubre de 2000, posteriormente seguida, por ejemplo, por lasSSTS de 16 de mayo de 2003; de 21 de octubre de 2005; de 30 de mayo de 2006,; de 16 de abril de 2009).

2.2.- Con todo, esta solución exigía ser replanteada tras la aprobación de la LRJS en 2011, fundamentalmente, por la redacción dada a los arts. 2.n) y 3.a) LJS.  Y es que, de conformidad con tales previsiones, la impugnación de los actos de las administraciones públicas sujetos al derecho administrativo en materia laboral, sindical y de seguridad social es competencia del orden social, lo que debería forzar la atracción de competencias de estas cuestiones hacia el orden social. Asimismo, la lectura de los arts. 6 y 151.1 LRJS parece que admiten una lectura en idéntica clave. Y este entendimiento es el que finalmente se impuso, como se aprecia en las SSTS de 28 de abril de 2015, y de 5 de octubre de 2016, en relación con el incumplimiento del orden establecido en unas bolsas de trabajo a la hora de efectuar los llamamientos consideran que la competencia corresponde al orden social.

2.3. Pues bien, la previsión introducida por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2022 obligaba a reconsiderar, nuevamente, esta tendencia interpretativa y volver a la jurisprudencia clásica que diferenciaba los conflictos del personal laboral al servicio de las AA.PP. en función del momento en que se susciten: antes de la constitución del vínculo, serían competencia del orden contencioso; con posterioridad, del orden social. Y utilizo el pretérito imperfecto porque la STC 145/2022, de 15 de noviembre, ha declarado la inconstitucionalidad de la indicada previsión al resolver la cuestión de inconstitucionalidad elevada desde la sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Madrid.

3.- En efecto, al hilo del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una Orden de la Comunidad de Madrid por la que se convocaban pruebas selectivas del proceso extraordinario de estabilización de empleo temporal del personal laboral para el acceso a determinadas plazas, la sala de Madrid se cuestiona su competencia al entender que la modificación operada por la Ley de Presupuestos en la LRJS podría ser inconstitucional: de entrada, por el instrumento normativo mediante el cual se introduce, cuyo contenido está tasado por la propia CE; por otra parte, porque podría vulnerar el principio de seguridad jurídica habida cuenta que afecta a normas de “derecho codificado”.

3.1.- La STC 145/2022 declara la inconstitucionalidad y nulidad del precepto cuestionado, la DF 20ª de la Ley de Presupuestos para 2022. Al respecto, no hace sino recoger lo que viene siendo su doctrina consolidada sobre el alcance y contenido de las leyes de presupuestos y trasladarlo al caso concreto. Así, en el fundamento segundo se recuerda que el contenido de éstas puede ser de dos tipos: por un lado, el contenido propio o “núcleo esencial” (previsión de ingresos y habilitación de gastos); por otro, el “adicional” o “eventual”, respecto el cual se exige que cumpla con dos requisitos como son que la materia guarde relación directa con los ingresos y gastos que integran el presupuesto y ser un complemento necesario para la mayor inteligencia y la mejor ejecución del presupuesto. Pues bien, a juicio del TC la atribución de competencias al orden contencioso en la materia señalada no satisface tales requerimientos: no hay conexión directa ya que la determinación del orden competente no lleva parejo un incremento del gasto público o la dotación de una nueva partida, ni tampoco lo reduce; por otra parte, tampoco se aprecia que sea un complemento necesario.

3.2.- La sentencia se cuida de precisar que queda fuera del examen el enjuiciamiento del acierto o la conveniencia de la reforma llevada a cabo desde la perspectiva del contenido, limitándose al análisis del instrumento normativo empleado para su introducción. No puede ser de otro modo. Con todo, a mi juicio, parece conveniente detenerse mínimamente en dicha cuestión.

4.- En efecto, la reforma introducida no había resultado todo lo clara que se podría haber esperado dada la relevancia de la materia, pues la referencia a la impugnación de los actos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación del personal laboral para el ingreso por acceso libre parece conectar con la convocatoria, la lista admitidos, excluidos, etc. Sin embargo ¿qué sucedería con el incumplimiento del orden de llamada en las bolsas de trabajo? ¿o con los resultados de estos procedimientos de estabilización? La trascendencia de la cuestión, en cuanto teórico volumen de conflictos, resulta evidente. Por ello, si se retoma la modificación, sería deseable una mejor delimitación y, en todo caso, residenciando estos aspectos que no son meramente procedimentales en el orden social.

4 comentarios en «La impugnación de los actos administrativos dictados en las fases preparatorias previas a la contratación por las AA.PP.»

  1. Dadas las nuevas circunstancias normativas a raíz de la STC 145/2022, para un recurso contra un proceso selectivo de personal laboral de una Administración Pública, ya presentado en la sala de lo Contenciso Administrativo, a la espera de señalamiento de juicio, ¿cómo se debería proceder para tener garantías jurídicas?

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    • Pues, como siempre, con cautela. Por un lado, pensaría en presentar un escrito en la sala limitándome a dar cuenta de la situación (novedades?) a efectos de “forzar” un control de oficio por parte del órgano y/o acelerarlo; por otro, en paralelo o a continuación de la eventual resolución, me dirigiría al orde. social. Lo que me daría vértigo sería desistir del primer procedimiento y dirigirme directamente al orden social.

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    • Pues, como siempre, con cautela. Por un lado, pensaría en presentar un escrito en la sala limitándome a dar cuenta de la situación (novedades?) a efectos de “forzar” un control de oficio por parte del órgano y/o acelerarlo; por otro, en paralelo o a continuación de la eventual resolución, me dirigiría al orden social. Lo que me daría vértigo sería desistir del primer procedimiento y dirigirme directamente al orden social.

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  2. Lamentablemente una cuestión de tanta transcendencia no parece estar en el centro del debate político-legislativo. Como se dice en el artículo, solo por la cantidad y probable litigiosidad de los procedimientos de estabilización, que afectan a mucho empleo público laboral, sería necesario una modificación legislativa urgente que, en mi opinión, devolviese la certeza en el conocimiento de la cuestión por el orden contencioso-administrativo. Pero la seguridad jurídica, lo comprobamos constantemente, no es la prioridad.

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