¿Se extingue el contrato por sustitución por vacante en la Administración a los tres años? El RDL 32/2021 sigue presentando interrogantes casi un año después de su aprobación

¿Se extingue el contrato por sustitución por vacante en la Administración a los tres años? El RDL 32/2021 sigue presentando interrogantes casi un año después de su aprobación

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La aprobación del Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo ha supuesto una verdadera revolución en la contratación en nuestro país. La supresión del contrato de obra o servicio, la reformulación del contrato por circunstancias de la producción –con las nuevas modalidades larga y corta– y la apuesta del legislador por construir unas relaciones laborales menos precarias sobre la figura del contrato fijo-discontinuo ha modificado el paradigma de la contratación en el sector privado.

Asimismo, la reforma laboral afecta a la Administración Pública, pues esta también emplea personal laboral sometido a las reglas previstas por el Estatuto de los Trabajadores, ex art. 7 EBEP. Sin embargo, el legislador ha previsto algunas diferencias –mediante remisiones entre normas y reglas especiales– entre el régimen jurídico aplicable al sector privado y al sector público. Son diferencias no siempre sencillas de interpretar, incluso un año después de la aprobación del Real Decreto-ley.

El párrafo tercero de la disposición adicional 4ª del RDL 32/2021 recoge una de esas previsiones difíciles de descifrar. El legislador ha querido que en el sector público sea posible suscribir “contratos de sustitución para cubrir temporalmente un puesto de trabajo hasta que finalice el proceso de selección para su cobertura definitiva, de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad y en los términos establecidos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público”.

El problema es que la Ley 20/2021, norma encargada de reducir la temporalidad excesiva en la Administración pública (al convalidar el RDL 14/2021), ha recogido por primera vez una limitación del nombramiento de funcionario interino por vacante a tres años de duración. Pasados los cuales, se producirá el fin de la relación de interinidad, y la vacante solo podrá ser ocupada por personal funcionario de carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede desierto, en cuyo caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal funcionario interino. La norma, además, contempla indemnizaciones para aquellos supuestos en los que los nombramientos/contratos celebrados por la Administración superen los máximos legales. La incertidumbre, por tanto, es máxima.

Tanto la doctrina científica, como la práctica diaria de algunas Administraciones han venido a interpretar la conexión entre estas normas en el sentido de entender que el contrato del personal laboral sustituto por vacante también debe extinguirse al alcanzar los tres años desde la suscripción del contrato, como ocurre con el nombramiento por sustitución del personal funcionario interino. Sin embargo, en mi opinión, existe otra lectura más correcta de dicha integración normativa.

La DA 4ª RDL 32/2021 expresa claramente que el sector público podrá realizar contratos de sustitución hasta que finalice el proceso de selección para la cobertura definitiva de la plaza. El legislador podría, sin duda, haber añadido una limitación temporal a este contrato –como, por cierto, ya existe en el sector privado–, pero no lo hace, en línea con la que ha sido tradicionalmente la regulación de este contrato en el sector público. Por tanto, primera conclusión, el contrato no se puede extinguir y el personal laboral contratado no podrá ser cesado cuando se alcancen los tres años de duración. Si lo fuera, dicha extinción no tendría causa y, por tanto, debería calificarse como una extinción improcedente (la Administración podría optar por la readmisión y el abono de los salarios de tramitación o por satisfacer la correspondiente indemnización, pues no regiría el artículo 96.2 EBEP, que impone la readmisión obligatoria, al no ser personal fijo).

La diferenciación del régimen del personal laboral y del funcionario no debe sorprender. De hecho, esta separación no solo es ajustada a derecho, sino que incluso ha sido la norma general en nuestro ordenamiento. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional llegó a señalar que “no es posible racionalmente inducir un principio básico que no sea el del tratamiento no unitario por diferenciado entre funcionarios públicos y personal laboral” en nuestra legislación (STC 27 de julio de 1982). El Tribunal Supremo también ha tenido la oportunidad de señalar que el régimen de disfrute de permisos y vacaciones no puede extenderse entre funcionarios y laborales (STS de 29 de diciembre de 1992, Rº 90/1992). Asimismo, debe dejarse claro que en el resto de la contratación temporal laboral y en los nombramientos del personal interino tampoco existe equiparación. Así, por ejemplo, mientras sigue existiendo el nombramiento de funcionarios interinos por programas, el contrato por obra o servicio ha sido suprimido; o, por poner otro ejemplo, si bien el contrato por circunstancias de la producción está limitado a 6 meses en la Administración, simultáneamente se permite que el nombramiento por exceso o acumulación de tareas pueda alcanzar los 9 meses.

Ahora bien, segunda conclusión, que el contrato no se extinga obligatoriamente al alcanzar los tres años de duración no significa que la duración “inusualmente larga” no merezca reproche. No obstante, ello no supone que se deba reconocer una indemnización al amparo de la Ley 20/2021, pues como acabamos de señalar, dicho contrato no tiene en nuestro ordenamiento una duración máxima y esta Ley solo contempla indemnizaciones para aquellos supuestos en los que se produzca un “incumplimiento de los plazos máximos de permanencia”.

Sin embargo, tercera conclusión, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ya ha manifestado que en aquellos casos en los que la contratación temporal sea inusualmente larga, más de tres años, y no haya una causa que justifique esta extensión, la contratación temporal se convertirá en un trabajador indefinido no fijo (STS de 28 de junio de 2021, ECLI:ES:TS:2021:2454). Llegados a este punto, en el que el trabajador temporal ya ha adquirido la condición de indefinido no fijo, corresponde recordar que cuando se cubra regularmente esta plaza, la persona trabajadora que no supere el proceso selectivo merecerá una indemnización de 20 días por año de servicio, con límite de doce mensualidades, que establece el artículo 53.1-b) del ET en relación a los apartados c) y e) del artículo 52 del mismo texto legal. La equiparación no se hace porque la situación sea encajable exactamente en alguno de los supuestos de extinción contractual que el referido artículo 52 ET contempla, por cuanto que ese encaje sería complejo, sino porque en definitiva la extinción aquí contemplada podría ser asimilable a las que el legislador considera como circunstancias objetivas que permiten la extinción indemnizada del contrato (STS 28 de marzo de 2017, ECLI:ES:TS:2017:1414). Queda un último interrogante por descifrar: cómo interpretar ese último inciso de la DA 4ª (“en los términos establecidos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público”) si no se refiere a la limitación temporal de tres años. La Ley 20/2021 recoge otra serie de llamamientos al sector público para controlar la temporalidad excesiva. Así, establece que “las actuaciones irregulares en la presente materia darán lugar a la exigencia de las responsabilidades que procedan de conformidad con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas” o que “todo acto, pacto, acuerdo o disposición reglamentaria, así como las medidas que se adopten en su cumplimiento o desarrollo, cuyo contenido directa o indirectamente suponga el incumplimiento por parte de la Administración de los plazos máximos de permanencia como personal temporal será nulo de pleno derecho”. Por tanto, cabe concluir que la remisión lo es a aquellas reglas que tratan de agilizar la contratación definitiva de empleados públicos y de penalizar las contrataciones irregulares. Pero, como ya se ha señalado, no a la duración máxima de tres años.

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