Esta entrada ha sido elaborada por Jesús R. Mercader Uguina y Borja de la Macorra Pérez

¿Es necesario que todos los actos de la Administración, en su condición de empleadora, incluyan pie de recurso? Si una carta de despido no lo lleva ¿está condenada a ver suspendido el plazo de caducidad de la acción ad eternum? ¿Solo la iniciación de las vías preceptivas o necesarias de impugnación levantaría esa suspensión?

El régimen jurídico de las Administraciones Públicas y su interrelación con el Derecho Laboral ha generado siempre más preguntas que soluciones. La desaparición de la reclamación administrativa previa -RAP- tras la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común -LPAC- no es una excepción.

En concreto, el origen de todos los debates tras la pérdida de la RAP reside en el “atormentado” art. 69.1 LJS, que cuenta con tres párrafos. De hecho, cada uno de ellos ha generado una polémica distinta que, con mayor o menor fortuna, han venido siendo resueltas por nuestros tribunales.

La primera problemática surgió de la dicción del art. 69.1 de la LJS (párrafo primero) al regular que “[p]ara poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos será requisito necesario haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable”. Frente a este, la pregunta que se esbozó fue simple: desaparecida la RAP ¿ahora qué?

Tras la orfandad dejada por este medio por el que los trabajadores debían peregrinar con carácter previo al inicio de un litigio, se inició la búsqueda incesante de su sustituto perfecto. Para ello se analizó, principalmente, la posibilidad de que fuera sustituido por las vías ordinarias de impugnación de resoluciones administrativas (recurso de alzada o de reposición); o por el trámite de conciliación-mediación previo y obligatorio previsto en el art. 63 LJS. Sin embargo, tales tesis fueron pronto descartadas pues frente a los actos de gestión de la Administración Pública en materia de Derecho Laboral no se exigen, como trámite preprocesal obligatorio, otros trámites distintos de la RAP. Y ahora, desaparecida esta, procede la directa interposición de la demanda en vía judicial por cuanto “no procede” ningún trámite preceptivo previo (STS 1254/2021 de 10 diciembre).

Una vez resuelto el primer y nada sencillo dilema del párrafo primero del art. 69.1 LJS, su segundo párrafo tampoco auguraba una nítida respuesta al postular que “[e]n todo caso, la Administración pública deberá notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente”.

La pregunta en este caso se hizo evidente ¿deben los actos dictados por la Administración Pública en su condición de mera empleadora llevar, por ejemplo, pie de recurso? La respuesta dada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, sin embargo, resulta cuestionable.

Así, el Alto Tribunal ha determinado que el párrafo segundo del art. 69.1 LJS resulta aplicable a todos los actos de la Administración (administrativos o en el marco de sus relaciones inter privatos). En esencia, considera que la LPAC eliminó con carácter general la RAP pero mantuvo sin alteración el régimen de notificaciones introducido por la LJS en los párrafos segundo y tercero de su art. 69.1 (STS 727/2020 de 24 de julio de 2020).

Pues bien, la anterior conclusión merece ser reevaluada en vista de sus potenciales implicaciones. Y es que mantener la tesis del Tribunal Supremo supondría extender el concepto de acto administrativo a cualquier tipo de actuación de la Administración con independencia de que ejercite un poder público o de que exista sujeción al Derecho Administrativo. Las consecuencias serían de una trascendencia tal que cualquier tipo de relación, formal o informal, expresa o presunta, material o instrumental de la Administración con sus trabajadores sujetas a Derecho Laboral (como la concesión de vacaciones o una nómina) debería incluir el contenido mínimo del art. 69.1 LJS para ser eficaz, lo que, además de ser contraproducente con la naturaleza de la actuación de la Administración como empresario, generaría una inseguridad jurídica difícilmente salvable.

La dicción del párrafo segundo del art. 69.1 LJS invita al referido replanteamiento. No es casual que su tenor literal remita su ámbito de aplicación a las “resoluciones y actos administrativos”, dejando a un lado las actuaciones de la Administración en el marco de sus relaciones inter privatos al no ser estas en ningún caso un “acto” o “resolución” administrativos en el sentido técnico-jurídico. Asimismo, la locución adverbial “en todo caso” del comienzo del párrafo parece encauzarse en esa dirección.

Adicionalmente y cuando el art. 69.1 LJS indica que “la Administración pública deberá notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses” (junto con el texto que le sigue) revela que el contenido mínimo de un acto administrativo para ser eficaz es por completo extraño a actuaciones de gestión empresarial, dado que en estas pierde sentido la indicación de si el acto es definitivo en la vía administrativa o los recursos administrativos que proceden. En apoyo a lo anterior se posiciona el art. 40 LPAC, con una regulación pareja a la del art. 69.1 LJS y que se enmarca en el entorno de la regulación de los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo.

Pues bien, partiendo de que la dicción del art. 69.1 LJS y la propia seguridad jurídica exigen un replanteamiento de la doctrina judicial existente sobre el pie de recurso en el ámbito de la Administración como mero empleador, la enrarecida redacción del párrafo tercero del art. 69.1 LJS se postula como un elemento nuclear del debate.

Y es que el efecto más gravoso de la falta de pie de recurso será, sin lugar a duda, la pérdida del mayor elemento de seguridad jurídica que existe sobre los actos que un empleador dirige frente a su empleado (i.e. la posibilidad impugnatoria limitada en el tiempo). Así, el artículo 69.1 (párrafo tercero) prevé que “[l]as notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el párrafo anterior mantendrán suspendidos los plazos de caducidad e interrumpidos los de prescripción y únicamente surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda”.

Sin embargo, este párrafo contiene una cláusula de salvaguarda por la que se dispone que la suspensión de los plazos de caducidad y la interrupción de los de prescripción tras una notificación defectuosa cesarán: (i) cuando se realicen actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance del acto; o (ii) cuando se interponga cualquier recurso que proceda (importante en este punto la oración disyuntiva que plantea el precepto).

Y es aquí donde surge la tercera pregunta: si un trabajador interpone una papeleta de conciliación frente a un acto “defectuoso” de la Administración ¿ello permite levantar la suspensión o interrupción de los plazos de caducidad y prescripción pese a que, desaparecida la RAP, debe plantearse directamente demanda judicial?

El Tribunal Supremo, en la STS 80/2022 de 27 de enero  y en la STS 1254/2021 de 10 diciembre afirmó que la conciliación previa no es una vía “que proceda” a los efectos de reanudar el cómputo de los plazos de caducidad o prescripción. De la misma manera, la STS 218/2022 de 9 de marzo parece ir en la misma dirección. No obstante, nuevamente esta tesis resulta cuestionable.

En primer lugar, porque es indudable que la papeleta de conciliación es un recurso que procede ex. art. 64.3 LJS. En efecto, pese a no ser un trámite preceptivo, es un medio hábil (y potestativo) para reunir a las partes del conflicto con carácter previo a la vía judicial con el ánimo de alcanzar, en su caso, una solución negociada. Cuestión distinta será que las partes decidan no acudir a dicho acto o que, aun asistiendo, no lleguen a una solución acordada.

Pero es que, además, la presentación de la conciliación con carácter potestativo constituye en todo caso una evidente manifestación de conocimiento y muestra una clara voluntad impugnatoria. Sería en ese momento cuando, como tarde, operar la cláusula de salvaguarda del párrafo tercero del art. 69.1 LJS.

Para muestra, un botón. Imagínese el escenario de un trabajador despedido por la Administración que plantea una papeleta de conciliación frente a tal extinción solicitando que sea declarada improcedente o nula. En este supuesto sería indudable que con la presentación de la papeleta el trabajador revelaría conocer: (i) el contenido del “acto” (que ha sido despedido y que su relación laboral ha sido extinguida); (ii) el alcance del “acto” (que no va a seguir prestando servicios en la Administración y sus consecuencias derivadas); (iii) que debe acudir al orden social de la jurisdicción frente a su despido, aplicando la regulación propia de este orden (LJS); y (iv) las posibilidades de “accionar” frente al mismo (como la de acudir a un medio potestativo como la conciliación previa).

Por ello y pese a la doctrina del Tribunal Supremo, resulta ciertamente discutible que la interposición de una papeleta de conciliación (medio hábil y procedente pero no preceptivo) no opere como un medio sanador de los gravosos efectos de la notificación defectuosa, pues denota con nitidez que el trabajador conoce el contenido de la decisión, que quiere actuar frente a ella y que sabe cómo hacerlo. Lo contrario llevaría a una extensión ad eternum de los plazos de caducidad y prescripción que solamente se salvaría con la interposición de trámites preceptivos o necesarios, lo que no parece concordar con el espíritu de “conocimiento” que se deriva de la norma.

En fin, esta crónica de una muerte anunciada de los plazos de caducidad (y de prescripción) en el ámbito del sector público tiene vocación de no poder contar el final, a la espera de una reevaluación de la situación que ponga fin a los dislates del atormentado art. 69.1 LJS. El debate, por descontado, está servido.