Hoy da comienzo el XXXIV Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, donde se va a tratar un tema de absoluto interés: Trabajo, edad y pensiones de jubilación. Quizá sea un buen momento para reflexionar sobre la importancia de edad no sólo desde la perspectiva de la compatibilidad con el trabajo y la opciones contributivas de nuestro sistema de Seguridad Social, sino también, desde la otra «cara de la moneda», donde la edad (avanzada en muchos casos), y otras circunstancias personales, van a necesitar de especial atención por parte de las políticas sociales de nuestro país.

Son muchas las dificultades que ha presentado nuestro Sistema Nacional de Autonomía Personal y Atención a las personas en Situación de Dependencia (en adelante, Sistema de Dependencia), a lo largo de muchos años y que se han ido poniendo de manifiesto por las distintas asociaciones y agrupaciones sociales que defienden los intereses de las personas con discapacidad y de las personas dependientes, por el gobierno actual, los interlocutores sociales y las comunidades autónomas. En este sentido resulta relevante el Plan de choque de Dependencia 2021 elaborado por el Ministerio de Derecho sociales y Agenda 2030 y el XXIV Dictamen del Observatorio Estatal de la Dependencia publicado en 2024, que ponen de manifiesto los defectos del sistema, y que tienen como objetivo la recuperación del mismo. Una primera aproximación a la realidad del Sistema de Dependencia nos permite extraer algunos de esos defectos, y la identificación de algunos intentos de mejora.

En primer lugar, uno de los problemas principales del modelo, es que, aunque estamos ante un derecho subjetivo, en la práctica, es un derecho que, en muchas ocasiones, no ha podido ser ejercitado. El legislador nacional se limitó a dictar la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, y muchos años después, alguna norma de desarrollo, como el RD 1051/2013, de 27 de diciembre por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la autonomía y atención a la Dependencia,  que vinieron a establecer algunas reglas para la puesta en marcha del sistema. Sin embargo, el sistema ha adolecido de mecanismos o herramientas suficientes para garantizar su efectiva aplicación, por un lado, y por otro, la intensidad de las prestaciones y servicios ofrecidos no ha sido suficiente, no tanto, en cuanto a la identificación de los servicios concretos que corresponden a cada grado de dependencia, sino en cuanto al alcance del contenido prestacional, su extensión, la duración, y la cuantía.

En segundo lugar, otro de los problemas con los que cuenta el Sistema de la Dependencia es el propio sistema de financiación utilizado, que lo hace depender de las aportaciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, vinculadas en muchas ocasiones a las situaciones de crisis del país, y a las opciones políticas de cada momento, lo que ha paralizado su aplicación y su evolución hacia la realidad social actual.

En tercer lugar, el modelo de socialización de los cuidados frente al modelo de cuidados familiares informales fue por el que apostaron los interlocutores sociales en el proceso de diálogo social previo a la aprobación de la Ley de Dependencia. Sin embargo, se trata de un modelo que presenta algunas desventajas: el mayor coste que supone el despliegue de los servicios respecto de las prestaciones económicas; se perpetúan los desequilibrios territoriales que ya existían con los servicios sociales; el fuerte proceso de externalización que vienen desarrollando las comunidades autónomas, con una clara descompensación hacia la acción concertada y privada, lo que ha repercutido en el control de calidad de los servicios prestados y en los precios de los mismos.

En cuarto lugar, y como consecuencia de lo anterior, el modelo pretende una tajante ruptura con la cultura tradicional de los cuidados, y aunque se trata de un objetivo loable, también sería deseable un mayor grado de flexibilidad mediante la atenuación del grado de excepcionalidad de la prestación de cuidados familiares, y la potenciación de los servicios de proximidad para cumplir el objetivo real que es conservar en lo posible el entorno y la vida en la comunidad de la persona dependiente. Para ello, una de las cuestiones principales a tener en cuenta, es que sea la propia persona con dependencia, en la medida de lo posible, la que pueda tomar decisiones sobre cuáles son los servicios o prestaciones que mejor se adecuan a sus necesidades, y no una mera consulta al beneficiario para tomar en consideración sus preferencias.

Además de todo ello, el procedimiento administrativo para la concesión de una prestación o un servicio de dependencia se ha configurado, en prácticamente todas las Comunidades Autónomas, como un procedimiento complejo y largo, que se gestiona en dos fases secuencialmente diferenciadas, primero valorando la situación de necesidad y el grado de dependencia, y después evaluando la prestación o servicio que más se adecue a la persona, teniendo que obtener dos resoluciones administrativas distintas, lo que ha alargado la obtención de ese servicio o prestación, en la mayor parte de los casos, más de un año desde la fecha de la solicitud.

Por si todo esto fuera poco, hasta fechas muy recientes, no era posible acudir al orden social para hacer valer el derecho, sino que, las personas dependientes tenían que reclamar sus derechos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, más lenta, rígida y costosa, para personas que se encuentran en una situación que ya es lo suficientemente complicada.

En este sentido, hay que recordar que la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS) pretendió clarificar la jurisdicción competente sobre las esenciales materias relativas a la asistencia y protección social pública, asignando al orden jurisdiccional social, las relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad y las prestaciones incluidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, continuando las restantes como objeto de conocimiento del orden contencioso-administrativo. Con ello se adaptaba la normativa procesal laboral a la doctrina constitucional en su interpretación de la protección social, conforme al artículo 41 de la Constitución Española y, de esta manera, la jurisdicción social quedaba configurada como el juez natural de todas las esenciales políticas públicas relativas a la protección social. En este sentido, el art. 2 o) de la LRJS vino a incluir dentro de su ámbito las cuestiones litigiosas relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad, así como sobre las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, teniendo a todos los efectos de esta Ley, la misma consideración que las relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social.

Sin embargo, en el apartado segundo de la Disposición Final Séptima de la LRJS sobre la entrada en vigor de esta norma, se exceptuaba del plazo previsto de dos meses para la entrada en vigor de la Ley: “la atribución competencial contenida en las letras o) y s) del artículo 2 en materia de prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, cuya fecha de entrada en vigor se fijará en una ulterior Ley, cuyo Proyecto deberá remitir el Gobierno a las Cortes Generales en el plazo de tres años, teniendo en cuenta la incidencia de las distintas fases de aplicación de la Ley de Dependencia, así como la determinación de las medidas y medios adecuados para lograr una ágil respuesta judicial en estas materias”. Algo que no nunca se llevó a cabo, y para lo que hemos tenido que esperar al año 2023. Mientras tanto, el Tribunal Supremo tuvo que recordar en varias ocasiones que, con base en esta Disposición, no era el juez competente para conocer de la materia (STS de 14 de enero de 2014 (Rº. 1115/2013).

Vistos hasta aquí algunos de los problemas o defectos presentados por el modelo de nuestro Sistema de Dependencia, es necesario traer a colación esos tímidos avances a los que nos referíamos en el título de esta entrada.

La primera referencia imprescindible que debemos hacer es la modificación del RD 1051/2013, de 27 de diciembre por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, llevada a cabo por el RD 675/2023, de 18 de julio. Se trata de una norma que, en cumplimento del Plan de Choque, y de las históricas reivindicaciones de los interlocutores sociales, ha pretendido favorecer la flexibilidad en el acceso a las prestaciones, el incremento de las cuantías del nivel mínimo de protección, mejoras en las prestaciones y en los servicios, no solo en cuantía, sino en relación con las intensidades, y aumento de la posibilidad de combinar prestaciones del Sistema de Dependencia, eliminado muchas de las incompatibilidades existentes. Con estos objetivos, estas han sido las modificaciones:

• La prestación del servicio de teleasistencia se configura actualmente como un servicio complementario del resto de las prestaciones del programa individual de atención para todos los grados de dependencia, a excepción del servicio de atención residencial.
• Se incrementan las cuantías máximas de las prestaciones económicas y se establece una cuantía mínima para las mismas.
• Se incrementa la intensidad de las horas en el servicio de ayuda a domicilio.
• En relación con la prestación económica para cuidados en el entorno familiar se modifican los periodos previos exigibles de prestación de cuidados y se amplía la condición de persona cuidadora no profesional a cualquier persona del entorno relacional de la persona con dependencia, siempre a propuesta de esta y que esté en condiciones de prestar el apoyo y cuidado necesario.
• Se pasa a considerar como prestación de servicios aquellas prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar en las se haya formalizado, por la persona en situación de dependencia, un contrato laboral con un tercero, al objeto de colaborar con la persona cuidadora no profesional en las tareas del hogar de la persona en situación de dependencia.

La segunda reforma que debemos considerar es la llevada a cabo por el RDL 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, en relación con la modificación de la LRJS. En este sentido, en primer lugar, se da nueva redacción al art. 2 o), quedando claro el alcance material de la competencia del orden social en relación con el sistema de dependencia, esto es, sobre la determinación y reconocimiento de la situación de dependencia, como sobre las prestaciones y servicios del sistema:

“ (…) Igualmente, las cuestiones litigiosas relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad, así como sobre el reconocimiento de la situación de dependencia y prestaciones económicas y servicios derivados de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, teniendo a todos los efectos de esta Ley la misma consideración que las relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social”.

En segundo lugar, se elimina, por fin, el apartado segundo de la Disposición Final Séptima, sobre la entrada en vigor de la norma, de tal suerte, que, en este momento, los litigios judiciales en torno a la Ley de Dependencia han pasado a ser tramitados por la jurisdicción social y no la contencioso-administrativa, como ocurría hasta ahora.

En tercer lugar, hay que destacar, aunque por el momento solo sea una buena intención, que alguna Comunidad Autónoma ha modificado su normativa sobre el procedimiento de tramitación de las prestaciones y servicios de dependencia eliminando las dos fases que existían (declaración de la situación de dependencia y PIA), y pasando al establecimiento de una única visita al domicilio con una sola resolución administrativa de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones. Podemos destacar en este sentido el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía. En la Comunidad de Madrid, hay un proyecto de modificación de la normativa vigente, con estos mismos objetivos, que habrá que ver en qué queda finalmente.

Pero los avances no sólo se han producido en el ámbito normativo, sino que también debemos destacar una reciente Sentencia del Tribunal Supremo del orden contencioso administrativo, que ha entrado a conocer y resolver un asunto de absoluto interés para la administración y los distintos operadores que actúan en defensa del Sistema de Dependencia y que ha dado la razón a la hija de una persona dependiente fallecida, a la que, reconociéndose una situación de dependencia, no había recibido antes del fallecimiento ninguna prestación. Se trata de la reciente STS de 4 de abril de 2024 (Rº. 303/2022, Sala de lo Contencioso Administrativo), que el Tribunal ha entendido como de interés casacional. Los hechos del caso, de manera muy general, son los siguientes:

1) el 12 de julio de 2017, una persona con hemiplejia con grave deterioro y necesidad de atención continuada solicita reconocimiento de la situación de dependencia;

2) el procedimiento se tramitó conforme al RD 168/2007 de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en Andalucía.

3) el 21 de junio de 2018 se reconoce a la persona el grado III de dependencia;

4) el 4 de diciembre de 2018 los servicios sociales elaboran una propuesta de programa individual de atención (PIA), que consistía en el ingreso en una residencia para personas mayores asistidas. El 14 de diciembre de 2018 se presentó el PIA ante la administración competente;

5) el 18 de marzo de 2019 la persona fallece sin aprobarse el PIA;

6) el 17 de julio la administración resuelve declarar terminado el procedimiento de elaboración del PIA y archivar las actuaciones conforme al art. 84.2 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común;

7) la hija de la fallecida, tras agotar la vía administrativa, interpone demanda alegando que la administración incurrió en inactividad ya que la solicitud debió resolverse en el plazo de 6 meses, es decir, el 12 de enero de 2018, y solicita que se le reintegren todos los gastos ocasionados como consecuencia del mal funcionamiento de la administración.

El Juzgado num. 12 de Sevilla de lo contencioso administrativo, en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2020, estima parcialmente la demanda anulando la resolución por la que se declara finalizado el procedimiento por el fallecimiento de la persona dependiente, declarando la existencia de inactividad de la administración por no impulsar el procedimiento legalmente establecido, y no aprobar en plazo la resolución que hubiera contenido las prestaciones a la que la beneficiaria tendría derecho. No se estima la cantidad que pide la hija de la persona dependiente (que es la cantidad que había gastado la familia en la residencia en la que se encontraba su madre), sino que se condena a la administración para que dicte resolución expresa aprobando el PIA propuesto y reconociendo el derecho a la prestación económica que le hubiese correspondido.

La sentencia fue recurrida en apelación por la Junta de Andalucía, considerando que se estaba Infringiendo el artículo 84.2 de la Ley 39/2015, el artículo 15.3 del Decreto 168/2007, y la Disposición Final Primera de la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, al ser el PIA el instrumento previsto por la ley para hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso a los servicios y prestaciones del Sistema, siendo el acto en el que se concreta el contenido prestacional del derecho a la promoción de la autonomía personal y atención de la dependencia, en unos servicios y prestaciones determinados, en función de la situación personal de la persona beneficiaria, y por ello, el Decreto 168/2007, de 12 de junio, determina en su artículo 15.3 que «la eficacia de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia quedará demorada hasta la aprobación del correspondiente Programa Individual de Atención», y en los mismos términos, se pronuncia la Disposición Final 1ª de la Ley 39/2006 de modo no es hasta la aprobación del PIA cuando el derecho se integra en el patrimonio de la solicitante y, por tanto, hasta dicho momento no se puede hablar más que de expectativa de derecho, por lo que el fallecimiento de la titular de la expectativa de derecho es una causa sobrevenida que imposibilita la continuación del procedimiento. La STSJ de Andalucía, de 11 de noviembre de 2021 (Rº. 1881/2020) desestimó el recurso con base en resoluciones anteriores sobre la inactividad administrativa y el perjuicio que eso ocasiona a los administrados, obstaculizando el acceso a las prestaciones del sistema, perjudicando los intereses legítimos de los sucesores cuyo acerbo hereditario se ve injustificadamente minorado.

Para la Junta de Andalucía, la persona solicitante interesada tenía reconocida la situación de dependencia, pero las prestaciones concretas que le correspondían habían de determinarse en el citado PIA, que no llegó a aprobarse porque falleció antes. Tenía, pues, una expectativa de derecho de carácter personalísimo y lo que hace la sentencia recurrida es convertir dicha expectativa de derecho en un derecho transmisible a los herederos de la persona dependiente fallecida sin haberse aprobado el PIA correspondiente.

El TS considera, al entrar a conocer del asunto, que el caso reviste interés casacional para la formación de jurisprudencia, cuyo objeto será determinar si el derecho que ostenta la persona afectada por una situación dependencia antes de la aprobación del PIA es transmisible a sus herederos en el momento de su fallecimiento como consecuencia de la dilación de la administración al tramitar el expediente, especialmente a la vista de pronunciamientos distintos de los tribunales superiores de justicia, ya que la cuestión litigiosa ha sido objeto de sentencias contradictoras entre los Juzgados de Sevilla y el TSJ de Andalucía y otros TSJ como los de Madrid y Valencia (STSJ de Madrid de 15 de octubre de 2012 (Rº. 837/2011, sala de lo contencioso administrativo); STSJ de Valencia, de 25 de marzo de 2015 (Rº. 841/2011, sala de lo contencioso-administrativo)

Aunque se mezclan muchas cuestiones en el caso: silencio administrativo, inactividad material de la administración, reclamación por responsabilidad patrimonial de la administración, perdida de objeto del procedimiento y sucesión de la condición de interesado, el interés casacional se centra en la titularidad del derecho y la indebida aplicación del art. 84.2 de la Ley 39/2015, sobre terminación del procedimiento por causas sobrevenidas. Para ello el TS parte de la base que la resolución que reconoce la situación de dependencia hace que la persona así declarada sea beneficiaria del sistema, y, por tanto, titular del derecho a las prestaciones. En esa misma resolución del grado de dependencia se determina si la prestación será alguna del catálogo de servicios o consistiría en prestaciones económicas, por lo que su concreción queda demorada al PIA que es un instrumento personalizado del derecho, sin efecto constitutivo (dice el TS). Por tanto, el derecho nace con la resolución que declara a la persona en situación de dependencia.

Por otra parte, el TS indica que el fallecimiento del promotor de un procedimiento  administrativo, en este caso de dependencia, no tiene por qué suponer la finalización del procedimiento, sino que la Ley 30/2015, tiene por interesados en un procedimiento a aquellos amparados en una relación jurídica transmisible. Conjugando todas las normativas, si estando pendiente de aprobación el PIA, fallece quien ya es titular del derecho, cabe aceptar que nazca en favor  de sus herederos un derecho de crédito, si es que han venido sosteniendo con sus medios lo que habría sido la prestación declarada como derecho, aun no concretada. Por tanto, los herederos tienen derecho a que el procedimiento se concluya, para concretar la prestación a la que habría accedido el beneficiario de no haber fallecido. Y ¿desde cuándo? A esta pregunta debemos responder con la Disposición Final Primera de la Ley 39/2006, en su apartado tercero: “El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación”.

De la lectura de algunas sentencias de los Juzgados y de los TSJ, así como de la Sentencia comentada del TS podemos extraer algunas conclusiones. Las prestaciones o los servicios que se determinan con el reconocimiento del grado de dependencia no son una expectativa de derecho, sino un derecho adquirido, y ello por dos razones. Por un lado, porque ya se establece en el reconocimiento de la situación de dependencia el derecho al servicio o prestación (Sentencia del Juzgado de Sevilla de lo contencioso administrativo, núm. 10, de 23 de noviembre de 2011); de ahí que de igual si el proceso se divide en dos partes o se tramita en una única fase (Sentencia del Juzgado de Barcelona de lo contencioso administrativo núm. 17, de 22 de mayo de 2015); y por otro, porque el silencio administrativo, pasados 6 meses desde la solicitud, es positivo (STSJ de Valencia de 14 de mayo de 2018 (Rº. 124/2016, sala de lo contencioso-administrativo). En este sentido recordar la Disposición Final Primera, apartado segundo de la Ley 39/2006: “En el marco de lo establecido en la -Ley 39/2015- el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones”. A ello, debemos añadir que, aunque se trata de un derecho personalísimo, ante determinadas circunstancias, puede transmitirse.

Pese a todas estas idas y venidas, y más allá de las consideraciones e interpretaciones hechas en el orden contencioso administrativo, ahora es el turno de la jurisdicción social, que se encargará de entrar a valorar estas situaciones tan frecuentes, y darles, esperemos, la solución más justa y adecuada. No olvidemos que los datos sobre nuestro Sistema de Dependencia son alarmantes. Según el XXIV Dictamen del Observatorio Estatal de la Dependencia, que mencionábamos al principio, y en relación con el caso planteado en esta entrada, hay que saber que 40.447 personas fallecieron en 2023 esperando ser valoradas o atendidas, 18.454 pendientes de resolución de Grado y 21.993 esperando ser atendidas, y que se ha tardado de media en 2023, 324 días en la tramitación de un expediente de dependencia.