La utilización de tecnologías de la información por parte de las Administraciones Públicas suele concebirse como una forma de agilizar la tramitación de procedimientos o la mejora de los canales de información; la situación de confinamiento o simplemente de falta de atención presencial en diversos organismos con atención al público ha empujado al ciudadano a hacer uso en mayor medida de los canales de comunicación y gestión por medios telemáticos.
La propia administración pública, por su parte, no es ajena a este proceso de digitalización, que si bien ya había comenzado, se ve impulsado por la situación sanitaria y la necesidad de reducir los contactos interpersonales directos. Así, el art. 41 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (procedente del art. 39 de la ya derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos) hace referencia genérica a la “actuación administrativa automatizada, definiéndola como “cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público”. Incluso antes, el art. 96 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria ya se refiere a los supuestos en que la “Administración tributaria actúe de forma automatizada”.
En el ámbito social, transcurridos 18 años desde la primera mención legislativa a esta aplicación de lo que se ha venido a llamar “informática decisional”, o simplemente, aplicación al procedimiento administrativo de la inteligencia artificial, parece estar tomando forma. Como hace unos meses reflejaba el profesor Goerlich en su trabajo en la revista Labos las disposiciones finales cuarta y quinta del Real Decreto-ley 2/2021, de 26 de enero, de refuerzo y consolidación de medidas sociales en defensa del empleo constituyen, con toda probabilidad, un punto de inflexión, al introducir sendas previsiones expresas de automatización en materia sancionadora laboral (art. 53.1.a LISOS) y de gestión de prestaciones de seguridad social (art 130 TRLGSS, si bien en este ámbito ya desde el Real Decreto-ley 10/2009, de 13 de agosto, por el que se regula el programa temporal de protección por desempleo e inserción se establecía (mediante la adición de una Da46ª al viejo TRLGSS de 1994) autorizaba que pudiera “adoptarse y notificarse resoluciones de forma automatizada en los procedimientos de gestión de la protección por desempleo”.
En materia sancionadora, desarrollando ese art. 53 LISOS, el pasado 5 de agosto se publicó en el BOE el Real Decreto 688/2021, de 3 de agosto, por el que se modifica el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.
Así, con vigencia desde el próximo 1 de enero de 2022, se introduce un nuevo capítulo IX dedicado íntegramente al procedimiento sancionador promovido por actuación administrativa automatizada en el ámbito de la Administración General del Estado. Debe recordarse que la LRJSP exige para estas operaciones la previa definición del órgano u órganos competentes para “la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente”, así como el órgano responsable a efectos de impugnación.
Comienza el señalado capítulo IX del Reglamento de desarrollo del procedimiento sancionador del orden social concretando un primer requisito: toda actuación automatizada en este ámbito requerirá previamente un acto del Director del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social indicando precisamente esos extremos, con expresa identificación de los ámbitos en los que será de aplicación esta gestión automatizada.
Entrando ya en materia, expresamente se hace mención a la posibilidad de la emisión automatizada de las actas de infracción en el orden social, incardinando esta actividad en los arts. 16 (Auxilio y colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social) y 24 (Información del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social) de la LITSS. Dicho de otro modo, se extiende el deber de información y acceso a bases de datos tradicional a la interconexión automatizada, se traslada el esquema clásico de colaboración y explotación de la información a cargo del personal de la Inspección de Trabajo a la actuación automatizada. Dicho de otro modo, es un ejemplo claro de sustitución de inteligencia humana por inteligencia artificial en una materia en la que la dificultad se haya en el procesamiento de información y cruce de distintas fuentes (con cierto automatismo) más que en un análisis intelectual; de la lectura de este art. 44 RISOS se puede deducir que lo que se busca es comprobar de forma automatizada la existencia de incongruencias entre distintas fuentes de información que pongan de manifiesto (al menos indiciariamente) la existencia de una infracción.
Junto a este documento, que no es otra cosa que una denuncia, se permite incluso el empleo de la inteligencia artificial para ir más allá y redactar la propuesta de resolución, si bien únicamente en caso de que el interesado no formule alegaciones. Así, en el momento en que exista la más mínima oposición por parte del ciudadano entrará un análisis humano.
Las actas de infracción así elaboradas tendrán el mismo contenido que las que pueda elaborar un o una miembro del organismo, si bien se adapta a la elaboración artificial. De este modo, no se recoger:
1. “Los hechos comprobados por el funcionario actuante”´y la indicación del firmate se sustituirán por “los hechos comprobados como resultado de la actuación administrativa, con expresión de aquellos que sean relevantes a efectos de la tipificación de la infracción, los medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamentan el acta y la indicación expresa de que se trata de una actuación administrativa automatizada iniciada mediante expediente administrativo”.
En cuanto a la tramitación, como es lógico, se establecen iguales plazos que en caso de las actas iniciadas por funcionario: de notificará al presunto infractor en el plazo de 10 días desde su fecha, disponiendo a partir de entonces de un plazo de 15 días para hacer alegaciones, que en su caso se acompañarán de los medios de prueba pertinentes.
No existe, por tanto, gran diferencia en la tramitación con el procedimiento sancionador “ordinario”, pues si bien el art. 18 bis –se trata de expedientes en el ámbito de la AGE– no se menciona expresamente la aportación de medios de prueba al escrito de alegaciones, implícitamente se admite al señalarse que el informe que se emita valorará las pruebas aportadas. De hecho, en caso de que exista discrepancia entre los hechos descritos en el acta de infracción automatizada y los alegados por el presunto responsable, el art. 47 RISOS remite al procedimiento “ordinario”.
Así, se reproducen de forma casi literal preceptos, de forma que existe un paralelismo con el procedimiento iniciado por el inspector, permitiéndose aquí también el pago con descuento del 40 en caso de abono voluntario y reconocimiento de responsabilidad.
En definitiva, pese a la extensión de los preceptos incluidos, materialmente se trata de una especialidad que se manifiesta de manera casi exclusiva en la redacción del Acta de Infracción, pues en los demás aspectos la actuación tanto del administrado como de la administración serán similares. En la práctica, el procedimiento automatizado así concebido está llamado a tener un efecto más cuantitativo que cualitativo: supone una mayor capacidad de detectar infracciones a partir de la información disponible, pero no se han introducido mayores cambios.
No hay, por tanto, interacción entre el ciudadano y la inteligencia artificial. Queda aún lejos la imposición directa de sanciones, o tan siquiera los requerimientos automatizados de información o interpretación de escritos para su respuesta. El robot no sustituye, por ahora, la labor de inspectores e inspectoras, sino tan sólo facilita su tarea en el momento inicial del procedimiento sancionador.
