Paquetes públicos de apoyo a las empresas en el marco de la crisis Covid-19 y “responsabilidad fiscal”

Paquetes públicos de apoyo a las empresas en el marco de la crisis Covid-19 y “responsabilidad fiscal”

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Entrada elaborada por José M. Calderón

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de La Coruña
Los potentes programas de ayudas de apoyo a las empresas que han puesto en marcha gobiernos de diferentes países en el contexto de la crisis generada por la pandemia del Covid-19 han generado reacciones desde diversas perspectivas, entre las que cabe destacar la conexión establecida entre tal apoyo público financiero y las prácticas fiscales de las empresas beneficiarias de las ayudas.
Gobiernos de países europeos (Austria, Alemania, Polonia, Francia, Dinamarca, Bélgica y España) y de países extracomunitarios (Argentina, Canadá) se han apresurado a hacer declaraciones al respecto, en la mayoría de los casos estableciendo un vínculo (pay-back) entre las medidas de apoyo financiero y las prácticas fiscales de las empresas, indicando, por ejemplo, que empresas con matriz situada en un paraíso fiscal o con filiales situadas en “tax havens” quedarán excluidas del beneficio de algunas de las medidas recogidas en estos paquetes de ayudas de apoyo financiero a las empresas con motivo de la crisis Covid-19 (Tax Watch, Tax Havens, tax avoidance, and government support for business during the coronavirus pandemic, 9 May 2020).
En el caso español, el RD.-Ley 18/2020, de 12 de marzo, de medidas sociales en defensa del empleo, establece límites relacionados con el reparto de dividendos y la transparencia fiscal, que se concretan en su art. 5, que establece que “las empresas y entidades que tengan su domicilio fiscal en países o territorios calificados como paraísos fiscales conforme a la normativa vigente no podrán acogerse a los expedientes de regulación temporal de empleo regulados en el artículo 1 de este real decreto-ley”. La redacción de esta cláusula no resulta clara en cuanto a su alcance e implicaciones; en principio, parece que únicamente afectaría a entidades que tuvieran su “residencia fiscal” en jurisdicciones calificadas como paraísos fiscales con arreglo a la regulación española prevista en el RD.1080/91. En este sentido, la norma plantea evidentes problemas de aplicación para las autoridades españolas; por un lado, la administración sólo puede invocar esta cláusula de exclusión cuando conociera tal circunstancia o pudiera establecerla, lo cual normalmente requerirá el concurso de la administración tributaria; por otro lado, será poco habitual que una entidad “domiciliada” o residente fiscalmente en un paraíso fiscal solicite acogerse a la normativa de ERTEs en España, ya que normalmente tales entidades operarán a través de filiales locales que cuelgan de sociedades holdings intermedias situadas en Estados miembros de la UE o en países con los que media un convenio de doble imposición. Finalmente no puede dejar de destacarse que el concepto de paraíso fiscal recogido en la normativa española no resulta alineado con las tendencias internacionales y europeas.
La Comisión de la UE, por su parte, ha aprobado un marco temporal de ayudas de estado que permite a los distintos Estados miembros aprobar medidas (subvenciones, avales, préstamos, recapitalizaciones, exenciones tributarias, aplazamientos fiscales, etc) de apoyo a las empresas en el contexto de la actual crisis Covid, con base en el art.107.3.b) TFUE. Este “marco europeo” que permite a los Estados miembros aprobar ayudas de estado compatibles con el Derecho de la UE, establece, en algunas ocasiones, la posibilidad de condicionar la aplicación de las ayudas a la observancia de una serie de “políticas” (v.gr., límites a la distribución de dividendos, a la recompra de acciones propias, a la remuneración de los gestores), tal y como exponemos más abajo. Sin embargo, la Comisión no ha incluido en tal “marco europeo” medidas de “condicionalidad fiscal” en sentido estricto.
La principal mención a esta cuestión (“condicionalidad fiscal”) aparece recogida en la “nota de prensa” de la segunda actualización, de 8 de mayo 2020, de la comunicación de la Comisión UE que expande las medidas del marco temporal de ayudas de estado incluyendo las “medidas de recapitalización de empresas” (IP/20/838, Brussels 8 May 2020). En esta nota de prensa se indica lo siguiente: “El marco temporal incluye una serie de salvaguardias para evitar distorsiones en las condiciones de competencia en el mercado único. A su vez, los Estados miembros son libres de diseñar medidas nacionales en línea con objetivos adicionales, como permitir la transformación verde y digital de las economías, o prevenir el fraude, la evasión o la planificación fiscal elusiva”.
Ciertamente, nos encontramos ante un nuevo potencial ángulo de “condicionalidad fiscal” que hasta la fecha los operadores económicos que han adoptado la decisión de beneficiarse de los paquetes de medidas nacionales de apoyo a las empresas afectadas por la pandemia podrían no haber ponderado suficientemente, entre otras cosas, porque hasta el momento la mayoría de los gobiernos que han anunciado tal “condicionalidad fiscal” lo han hecho a través de declaraciones muy genéricas que se limitan a garantizar a sus ciudadanos y “contribuyentes” que tal ingente transferencia de fondos públicos al sector privado no beneficiará a empresas estrechamente conectadas con “paraísos fiscales” (matriz en paraíso fiscal o filiales en paraísos fiscales sin justificación empresarial).
Cabe destacar a este respecto que, más allá de estas declaraciones políticas alineadas con la retórica del “fair share of tax” o necesidad de que las grandes empresas realicen contribuciones justas de impuestos a las sociedades donde operan, el debate de fondo puede determinar un mayor nivel de “accountability” o “responsabilidad fiscal” por parte de las grandes empresas, particularmente aquellas que se beneficien de los paquetes de medidas Covid-19.
De hecho, autoridades públicas de algunos países (Reino Unido, EE.UU. y en cierta medida Canadá) ya han destacado cómo más que establecer nuevas reglas “condicionalidad fiscal” que limiten el acceso de las empresas a los programas de ayuda, la clave es asegurar que todas las empresas contribuyen a reparar los efectos de la crisis. Es decir, como se ha destacado, la “condicionalidad fiscal” como requisito de acceso a los programas de ayudas Covid-19 a partir de las conexiones de las empresas con paraísos fiscales no sólo plantea problemas legales y de Derecho de la UE y de efectividad, sino que, además, resultaría muy complejo ponerlos en marcha en el actual contexto.
La Comunicación de la Comisión de 8 de mayo de 2020 se refiere a la posibilidad de que los Estados miembros configuren las medidas de apoyo a las empresas de manera que contribuyan a los objetivos de las políticas europeas de protección del medioambiente y transformación digital de las empresas, pero no hace referencia a la configuración de las ayudas de manera que puedan limitarse en función del objetivo de la lucha contra el fraude fiscal, la elusión o la planificación fiscal agresiva, aunque esto último sí aparece en la nota de prensa que anunció la segunda modificación de 8 de mayo de 2020 del marco temporal de ayudas de estado. Ni que decir tiene que cualquier medida antiabuso que se proyecte sobre empresas establecidas en la UE o que afecte a situaciones protegidas por las libertades fundamentales de la UE, no puede ser discriminatoria ni ir más allá de lo necesario de prevenir montajes puramente abusivos o totalmente artificiales.
En este sentido, todo apunta hacia otras formas de conectar “los programas de apoyo público a las empresas con la mejora del nivel de cumplimiento tributario (general) del sector privado”. Entre las principales fórmulas que ya se están proponiendo cabe destacar una mayor transparencia fiscal sobre la responsabilidad o buenas prácticas tributarias de las empresas a partir del cumplimiento de estándares fiscales internacionales sustantivos y de transparencia.
Los nuevos estándares fiscales post-BEPS adoptados internacionalmente (OCDE/G20, BEPS Inclusive Framework), que ha sido reforzado en la UE con medidas de mayor alcance (Directivas ATAD I y II, DAC3, DAC4 y DAC 6, lista Pan-UE de jurisdicciones no cooperativas en materia fiscal), constituye un marco exigente en términos de cumplimiento tributario, transparencia y responsabilidad fiscal cuya implementación corporativa y control efectivo por las autoridades a escala global pasará a un primer plano en un contexto post-covid-19.
Cabe pensar que, como aconteció en el marco de la anterior crisis, la transferencia de recursos del sector público al sector privado unida a las mayores necesidades de ingresos financieros por parte de los países más endeudados para afrontar los desafíos financieros que resultan de la crisis, podría traer consigo una reacción de los gobiernos nacionales, de las instituciones europeas e internacionales dirigida a reforzar tal marco fiscal post-BEPS con nuevas medidas que evidencien una contribución fiscal justa por parte de todos los ciudadanos y empresas, por más que la atención se focalice en las grandes empresas. En este sentido, la agenda de la Comisión UE ya se está reorientando en esta dirección, como lo evidencia su futura comunicación sobre “Tax good governance in the EU and beyond” (SEC(2020) 2336 final, 5 May 2020).
En este orden de cosas, no puede dejar de llamarse la atención sobre la conveniencia de que los operadores económicos se preparen para mayores exigencias de “responsabilidad fiscal” en términos que permitan defender (frente a la administración y los restantes stakeholders) la consistencia de su estrategia fiscal y modelo de cumplimiento tributario en un contexto de alta transparencia y reforzado tax enforcement.

2 comentarios en «Paquetes públicos de apoyo a las empresas en el marco de la crisis Covid-19 y “responsabilidad fiscal”»

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